Public Private Partnership in der kommunalen Museumsarbeit

Der Begriff der Public Private Partnership spielt im Rahmen der Verwaltungsreformdiskussion in Deutschland eine besondere Rolle. Dies war der Anlaß, am Beispiel der Museen zu untersuchen, welche Formen der Zusammenarbeit zwischen Kommunen und Privaten im kulturellen Sektor bestehen und wie diese Zusammenarbeit rechtlich und tatsächlich ausgestaltet ist. Daneben wurde der Frage nachgegangen, welche Beweggründe den Kooperationen auf seiten der Privaten und der öffentlichen Hand zugrunde liegen. Auch wurden die Faktoren untersucht, die dazu führen, daß eine Partnerschaft dauerhaft erfolgreich ist oder scheitert.

Der schillernde Begriff der Public Private Partnership wird für eine Vielzahl unterschiedlicher Zusammenarbeitsformen zwischen der öffentlichen Hand und Privaten verwendet. In der Untersuchung werden solche Kooperationen zwischen Privaten und der öffentlichen Hand als Public Private Partnership angesehen, die auf Dauer angelegt sind und bei denen die Partner ein gemeinsames Ziel verfolgen, welches nicht rein wirtschaftlicher Natur ist. Auf Grundlage dieser Definition wendet sich die Arbeit zunächst den Rechtsfragen, dann einer empirischen Analyse zu.

Häufig sind die untersuchten Kooperationsvereinbarungen zwischen den Kommunen und Privaten so ausgestaltet, daß einer der Partner Träger des Museums ist und beide Partner sich an dessen Unterhaltung und Betrieb beteiligen. Hierbei handelt es sich um zivilrechtliche Verträge eigener Art. Sie enthalten Elemente der Leihe und der Schenkung sowie Dienstvertrags- und Auftragsbestandteile. Aus verfassungsrechtlicher Sicht finden insbesondere die Teilhaberechte Dritter aus Art. 3 GG Berücksichtigung. Diese Rechte können jedoch nur in Ausnahmefällen einen Anspruch auf öffentliche Förderung begründen. Es wird auch der Frage nach der Grundrechtsberechtigung und -pflichtigkeit einer Organisation, an der die Kommune beteiligt ist, nachgegangen. Der rechtliche Rahmen der betrachteten Kulturpartnerschaften ergibt sich zudem aus kommunalrechtlichen Normen, insbesondere aus kommunalhaushaltsrechtlichen Regelungen (z.B. §§ 75 Abs. 2, 84, 90 GO NW, § 17 GemHVO) und dem Recht der nichtwirtschaftlichen Betätigung (§§ 107 ff. GO NW).

Für die Trägerschaft einer kulturellen Einrichtung stehen den Kommunen neben öffentlich-rechtlichen Organisationsformen verschiedene privatrechtliche Rechtsformen zur Verfügung. Aufgezeigt wird, durch welche rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten besondere Entscheidungs- und Steuerungsrechte der Kommune sichergestellt werden können. Zudem wird darauf hingewiesen, auf welche Weise Personen in die Organe der privaten Trägerorganisation eingebunden werden können, die besonderen Sachverstand einzubringen oder repräsentative Aufgaben zu übernehmen vermögen. Darüber hinaus werden verschiedene Haftungskonstellationen erörtert. Fragen, die die Kündigungsmöglichkeiten von Kooperationsverträgen betreffen, werden ebenso behandelt wie Mitbestimmungs- und Mitgestaltungsrechte der von einer Public Private Partnership betroffenen Arbeitnehmer. Schließlich wird auf steuerrechtliche Regelungen aus dem Bereich der Gemeinnützigkeit eingegangen (§ 59 i.V.m. §§ 52 bis 55 AO).

Im Hinblick auf die Untersuchung der Beweggründe für die Bildung von öffentlich-privaten Partnerschaften und der Voraussetzungen für das Funktionieren solcher Kooperationen werden zunächst Veröffentlichungen aus unterschiedlichen Wissenschaftsdisziplinen ausgewertet. Hierbei handelt es sich u.a. um Ansätze aus der sog. Neuen Ökonomischen Theorie, Untersuchungen über Entstehung und Arbeitsweise von Non-Profit-Organisationen sowie Arbeiten über ehrenamtliche Tätigkeiten und die Krise des Wohlfahrtsstaates. Die auf dieser Grundlage herausgearbeiteten Hypothesen werden in einem zweiten Schritt im Rahmen einer Fallstudie empirisch überprüft. Hierzu wurden Kooperationsverträge, Gesellschaftsverträge, Vereinssatzungen, Kulturausschußbeschlüsse, Protokolle von Gemeinderatssitzungen und Zeitungsartikel sowie Schriftverkehr zwischen den Akteuren ausgewertet. Zudem wurden 35 sog. qualifizierte Interviews mit Personen geführt, die an Kooperationen im Museumsbereich beteiligt sind. Bei den Gesprächspartnern handelt es sich insbesondere um Museumsdirektoren, Kulturverwaltungsbeamte, Vereinsfunktionäre und Geschäftsführer von Museen in Privatrechtsform.

In der Untersuchung stellte sich zum Beispiel ­ wie erwartet ­ heraus, daß die Kommunen Kooperationen mit Privaten eingehen, um einerseits Finanzmittel einzusparen und andererseits zusätzliche Geld- und Sachmittel zu erlangen. Es bestätigte sich, daß die Kommunen durch die Kulturpartnerschaften teilweise auch die Verankerung einer kulturellen Einrichtung in der Einwohnerschaft erreichen wollen. Personenkreise werden erschlossen, die für die Kommune schwerer erreichbar sind als für den privaten Partner. Dies wiederum kann dem kommunalen Museum die finanzielle und ideelle Förderung von Personen ermöglichen, zu denen die Kommune selbst keinen oder nur schweren Zugang hat. Bestätigt wurde in der empirischen Untersuchung auch die Annahme, daß private gemeinnützige Organisationen häufig eine Kooperation mit der Kommune eingehen, um sich deren finanzieller Unterstützung zu versichern. Hinweise darauf, daß es ­ wie vermutet ­ für die privaten Organisationen durch die Zusammenarbeit mit der Kommune im Museum zu einer ideellen Aufwertung kommt, konnten nicht gefunden werden. Die Arbeit überprüft auch die Hypothese, daß Verwaltungsbeamte danach streben, durch den Abschluß von Kooperationsverträgen Konflikte zu vermeiden bzw. zu reduzieren. Dies erwies sich insofern als richtig, als einige Verwaltungsmitarbeiter auch deshalb Public Private Partnerships im Bereich der Museen initiieren und/oder ihr weiteres Bestehen unterstützen, weil sie so inhaltliche Detailfragen aus dem Entscheidungskreis des Rates heraushalten können. Die grundlegende Entscheidungskompetenz des Rates hinsichtlich der finanziellen Ausstattung kultureller Einrichtungen und inhaltlicher Richtungsentscheidungen wurde jedoch überwiegend anerkannt.

Für das Gelingen einer Kooperation spielen Art und Reichweite von Kontroll- und Steuerungsmaßnahmen der Kommune eine Rolle. Dabei kommt es nicht nur auf die objektiv vereinbarten und auch tatsächlich umgesetzten Maßnahmen an, sondern auch darauf, wie die privaten Partner die Einflußnahme empfinden. Die privaten Partner legen meist großen Wert auf die selbständige Gestaltung ihrer Arbeit. Positiv wirken sich persönliche Kontakte zwischen Angehörigen der Kommunalverwaltung und des Rates einerseits und Mitgliedern der privaten Organisation andererseits aus. Diese Kontakte gewährleisten, daß es neben formellen auch informelle Verfahrensweisen und Handlungsmöglichkeiten gibt, die einen Informationsaustausch zwischen den Partnern einer Public Private Partnership gewährleisten. Konflikte können erkannt und gelöst werden, bevor es zu einem Gesichtsverlust der einen Partei kommt. In dem Umgang der Kooperationspartner miteinander spielt auch das Ansehen einer privaten Organisation oder ihrer führenden Personen eine Rolle und hat damit Einfluß darauf, ob eine Kooperation auf Dauer gelingt. Wie immer ist es hilfreich, Klarheit und Einigkeit über inhaltliche Fragen sowie die Rechte und Pflichten der Parteien anzustreben und vertraglich sicherzustellen.

Beteiligte Wissenschaftler:

Dr. Anke Freisburger, Prof. Dr. Janbernd Oebbecke (Leiter)

Veröffentlichungen:

Freisburger, A.: Gesetzgeberische Reaktionen der Länder auf das Bundes-Bodenschutzgesetz, in: UPR 1999, S. 381 f.