III. Positionswechsel

Phase III von 1990 bis heute: Positionswechsel

Wie anders sah die Wirklichkeit aus. Während die Niederländer schwierige ökonomische Hürden immer reibungsloser bewältigten, kämpfte Deutschland zunehmend mit jedem Hindernis. Manche dieser Hindernisse, wie die Vereinigung der DDR mit der Bundesrepublik, waren sehr groß. Da die DDR-Unternehmen noch viel schwächer waren, als man gedacht hatte, war die westdeutsche Wirtschaft nicht stark genug, die Kosten für die Wiedervereinigung mit Leichtigkeit zu tragen. Zunächst führte die Wiedervereinigung zu einem starken Aufleben der deutschen Wirtschaft; die Ostdeutschen konnten nun endlich westdeutsche Waren kaufen und hatten dank des günstigen Wechselkurses auch das Geld hierfür. Die Stimmung schlug jedoch schnell um. Eine für deutsche Verhältnisse beispiellos heftige Rezession kündigte sich an. Die Ursachen waren zahlreich. Erstens waren die ostdeutschen Unternehmen dem Wettbewerb nicht gewachsen. Veraltete Produkte, ineffiziente Produktion, Mangel an Marktkenntnis und Geld und riesige Schulden sorgten für einen unüberbrückbaren Rückstand. In Verbindung mit einem für Betriebe ungünstigen Wechselkurs und stark ansteigenden Lohnkosten fand in den neuen Bundesländern ein wahrer Kahl­schlag statt. Im Handumdrehen verschwanden dort 4 der 10 Millionen Arbeitsplätze. Auch die Treuhandgesellschaft war nicht in der Lage, das Blatt zu wenden. Sie war eingesetzt worden, um ostdeutsche Unternehmen durch den Verkauf an westdeutsche beziehungsweise ausländische Unternehmen zu privatisieren. Man hoffte auf diese Weise auch den Mangel an Geld und Wissen in ostdeutschen Unternehmen zu beseitigen. Angesichts der riesigen Aufgabe, der Kürze der Zeit und der Unerfahrenheit hat die Treuhand viel erreicht. Dennoch ist es ihr nicht gelungen, die Wirtschaft der neuen Bundesländer strukturell so zu ver­bessern, daß sie selbständig wachsen konnte. Nach einem starken Niedergang bis 1993 folgte in den neuen Bundesländern ein kurzes Aufleben, und bis 1996 waren die Wachstumszahlen hier höher als in Westdeutschland. Die Aufholjagd war jedoch nur von kurzer Dauer. Ab 1996 blieb das Wirtschaftswachstum hinter den sowieso schon geringen Wachstumsergebnissen Westdeutschlands zurück.

Auch Westdeutschland ging es wirtschaftlich nicht gut. Mit der Rezession von 1992/93 wurde den westdeutschen Unternehmen klar, daß man noch kräftig aufholen mußte, um wieder wettbewerbsfähig zu werden. Die Unternehmen mußten technisch aufrüsten, sie mußten sich mehr auf ihre Kernaktivität ausrichten (mit einem gleichzeitigen ‚outsourcing‘ der übrigen Aktivitäten), sie mußten ihre Organisation ‚leaner‘ und ‚meaner‘ machen, um so besser auf schnelle Veränderungen reagieren zu können, sie mußten zur Steigerung ihrer Investitionsfähigkeit stärker ihr Anteilskapital in Anspruch nehmen, um Risikokapital hereinzuholen (anstatt auf die ‚Hausbank‘ angewiesen zu sein), und sie mußten dort, wo es möglich war, billige Produktionsmöglichkeiten andernorts einsetzen, entweder durch Kooperation oder durch direkte In­vestitionen. Mit diesen Änderungen wurde ein einschneidender Veränderungsprozeß in Gang gesetzt. Hatten bis dahin viele deutsche Unternehmen recht beschützt operieren können, so wurde die strenge Zucht des Marktes nun stärker spürbar. Oft waren deutsche Unternehmen stark genug, um aus­ländische Unternehmen zu übernehmen (Mercedes-Benz und Chrysler), aber nun wurden auch wichtige deutsche Unternehmen von ausländischen Firmen gekauft. Der Aufruhr bei der Übernahme von Mannesmann durch die englische Firma Vodafone verdeutlicht, daß viele Deutsche dies nicht gewöhnt waren. Alle diese Veränderungen, die sich manchmal auch durch den Wechsel von einer stakeholder-orientier­ten zu einer shareholder-orientierten Haltung zeig­ten, haben ihre Spuren im deutschen Wirtschaftsleben hinterlassen. In der Industrie haben Produktivität und Rentabilität wieder stark zugenommen, gleichzeitig hat jedoch die Zahl der Arbeitsplätze erheblich abgenommen. Damit ha­ben die westdeutschen Unternehmen gewissermaßen im Vergleich zu den niederländischen Unternehmen aufgeholt. Das Ergebnis ist, daß die deutsche Industrie gegenwärtig wieder eine ausgezeichnete Wettbewerbs­stellung hat.

Dieses positive Urteil gilt nicht für die gesamte deutsche Wirtschaft. Auch wenn die deutschen Industrieunternehmen zur Zeit wettbewerbsfähig sind, werden doch kaum mehr Stellen in der Industrie hinzukommen. Dies impliziert, daß die notwendige Stellenzunahme in den Dienstleistungssektoren gesucht werden muß. Zwar nimmt hier die Zahl der Stellen bereits zu, aber doch zu langsam, als daß hierdurch die Arbeitslosigkeit substanziell ge­senkt werden könnte. Die Arbeitslosigkeit, die Anfang der neunziger Jahre stetig angestiegen war, geht in Westdeutschland nur langsam zurück.[9] Auch der Staatshaushalt geriet in den neunziger Jahren immer mehr unter Druck. Schuld daran waren sicherlich auch die Ausgaben für die neuen Bundesländer, jährlich netto ca. 150 Milliarden DM, die Kosten für die Treuhand sowie die hohen Sozialausgaben. 1996/97 gab es sogar Zweifel, ob Deutschland tatsächlich die Kriterien der Europäischen Währungsunion (European Monetary Union, EMU) erfüllen würde, die nicht zuletzt auf Drängen Deutschlands in den Vertrag von Maastricht aufgenommen worden waren, um ‚schwache‘ Länder aus der EMU herauszuhalten. Mit knapper Not schafften die Deutschen es.

Wie konnte dies geschehen, wie konnte Deutschland so stark zurückfallen? Natürlich waren die Kosten der Wiedervereinigung von Bedeutung.  Aber sogar ohne die Wiedervereinigung hatte die westdeutsche Wirtschaft viel von ihrem Glanz verloren. Hierfür sind eine ganze Reihe von Ursachen zu nennen, wie hohe Lohnkosten, hohe Steuer- und Sozialabgaben sowie umfangreiche Vorschriften. Möglicherweise stockte auch die technologische Erneuerung, und es gab nicht in ausreichendem Maße Neugründungen von Unternehmen. Der vielleicht wichtigste Grund ist der mühsame, doch unvermeidliche Übergang von einer Industrie- zu einer Dienstleistungs- und Wissensökonomie, mit allen dazugehörigen Anforderungen hinsichtlich der Deregulierung, Flexibilität und Selbständigkeit. Deutschland hat diesen Übergang bis jetzt vor sich her geschoben, was verständlich ist, denn es hat seine wirtschaftlichen Erfolge schließlich nahezu vollständig der Industrie zu verdanken, und die gesamte Gesellschaft – Ausbildungsgänge, Gesetze, Re­gulierungen, Institutionen, Verhalten, gesellschaftliche Orientierung usw. – hat sich hierauf eingestellt. Diese industrielle Ausrichtung aufgeben zu müs­sen, ist eine schwierige Aufgabe, ganz besonders, wenn die wirtschaftliche Lage nicht so gut ist. Auch wenn Helmut Kohl einen anderen Eindruck erweckte, so hat doch seine Regierung zu wenig einschneidende Veränderungen in diese Richtung gewagt. Die Regierung Schröder hat zwar – besonders in den vergangenen Jahren – auf einer Reihe von Gebieten weitreichendere Maßnahmen für eine neue Weichenstellung ergriffen, dies aber oft zu spät und zu halbherzig. Das lag am Widerstand innerhalb der eigenen Regierungsparteien, an gesellschaftlichen Protesten, beispielsweise von Seiten der Gewerkschaften, und an den zuweilen schwierigen politischen Beziehungen zur Opposition, besonders im Bun­desrat. Dennoch scheint es, als habe im Jahr 2003 der Mut zu Veränderungen sowohl bei der Regierung als auch bei der Opposition deutlich zugenommen.

Wie anders war die wirtschaftliche Lage in den neunziger Jahren in den Niederlanden! 1990 präsentierte die Regierung Lubbers–Kok zu guter Letzt Vorschläge zur Reform des Gesetzes zur Arbeitsunfähigkeit. Die Bezugskriterien wurden verschärft, die Dauer des Leistungsbezugs wurde von den vorherigen Beschäftigungsverhältnissen abhängig gemacht, und man mußte sich nun regelmäßig überprüfen lassen. Die Vorschläge stießen auf großen gesellschaftlichen Widerstand – auch innerhalb der Regierungsparteien –, aber schließlich gelang es der Regierung, Akzeptanz für die Vorschläge zu erhalten. In diesem Augenblick, um das Jahr 1993, begann sich das allgemeine wirtschaftliche Klima positiv zu verändern. Hatte bis dahin noch die Vorstellung geherrscht, daß zehn Jahre Krisenpolitik (Lohnzurückhaltung, Einsparungen, Deregulierung) eigentlich zu keiner wirklichen Verbesserung geführt hatten, so setzte sich nun die Erkenntnis durch, daß sich die Lage sehr wohl verändert hatte. Auch im Ausland begann man vor allem die Leistungen auf dem Arbeitsmarkt zu erkennen.

Begriffe wie ‚Poldermodell‘ und ‚Dutch miracle‘ kamen auf, und Institutionen wie der Sociaal-Economische Raad, die Stichting van de Arbeid und auch der Vertrag von Wassenaar wurden über die Landesgrenzen hinaus bekannt. Dies ließ die Kritik verstummen, die noch zu Anfang der neunziger Jahre laut geworden war, daß nämlich gerade jene Institutionen verschiedene Veränderungen verzögerten und so die notwendige Dynamik hemmten. Diese Kritik ist nicht unbegründet: Auch wenn man beispielsweise der Einhaltung der Vereinbarungen im Rahmen des Vertrages von Wassenaar positiv gegenüber steht, so ist es doch deutlich, daß es bei der Ausführung der Regelungen zur Arbeitsunfähigkeitsrente zum Mißbrauch von Verantwortung gekommen ist.

Auch die Politik hat einen wichtigen Beitrag zur wirtschaftlichen Erholung geleistet. Ab 1983 haben die aufeinander folgenden, sehr unterschiedlich zusammengesetzten Koalitionsregierungen doch mehr oder weniger die gleiche sozioökonomische Politik geführt. Auch das deutet auf einen Konsens über die Richtung und die Mittel hin. Natürlich ist in bestimmten Augenblicken falsch oder zu schwach reagiert worden oder man hat Chancen verpaßt. In anderen Augenblicken hat man es jedoch gewagt einzugreifen, mit allen politischen Konsequenzen.[10]

In den neunziger Jahren entwickelte die niederländische Wirtschaft eine starke Dynamik. Auf immer mehr Politikfeldern, wie beispielsweise dem Arbeitsmarkt, dem Sozialsystem, den Ladenschlußzeiten, der Mitbestimmung und kürzlich auch bei den Steuern, war es nun möglich, Akzeptanz für einschneidende Vorschläge zu finden. Die wirtschaftlichen Resultate waren bemerkenswert positiv. Die Zunahme der Zahl der Arbeitsplätze war in den vergangenen Jahren kräftig, ja stärker noch, als in den Vereinigten Staaten.

Dies trug dazu bei, daß die Arbeitslosigkeit erheblich zurückging. Der Staatshaushalt konsolidierte sich immer mehr. Ab 1999 gab es einen Überschuß – zum ersten Mal seit nahezu 30 Jahren. Von ‚jobless growth‘ war nicht mehr die Rede. Nun hieß es vielmehr: Wo finden wir die Arbeitskräfte für all diese Stellen? Auch die Zukunftsaussichten wurden immer rosiger. Kurzum, die niederländische Wirtschaft hatte ihre Position deutlich verbessert.

Trotz dieser klaren Verbesserungen hat es doch ständig auch Kritik gegeben. Anfangs betraf diese Kritik die relativ geringen Auswirkungen der einschneidenden Politikveränderungen. Es wurde bereits erwähnt, daß die wirtschaftliche Erholung sowohl mühsam in Gang kam als auch in den ersten Jahren als wenig robust zu bezeichnen war. Sobald die Konjunktur einbrach, tauchten auch die Probleme wieder auf. Erst ab Mitte der neunziger Jahre machten sich in breiteren Kreisen positive Auswirkungen bemerkbar, und die Kritik verstummte.

Die strukturellere Kritik am niederländischen ‚Arbeitsmarktwunder‘ richtete sich gegen eine Reihe von Aspekten: Es kamen nur ‚schlechte‘, unattraktive Stellen hinzu, Menschen, die Sozialleistungen bezogen, hatten kaum eine Chance auf eine Stelle, die Einkommensunterschiede nahmen zu, die Lohnzurückhaltung war für eine stagnierende Produktivitätsentwicklung sowie für die Aushöhlung der Wettbewerbsstellung verantwortlich, und schließlich war Lohnzurückhaltung nur in einem kleinen Land möglich.

Auf den ersten Kritikpunkt muß nur kurz eingegangen werden. Seit 1983 kamen mehr als zwei Millionen Stellen hinzu (eine Zunahme von gut 40 Prozent). Es handelte sich überwiegend um feste Stellen, allerdings überwiegend – im Einklang mit der gesellschaftlichen Präferenz, vor allem von Frauen – um Teilzeitstellen zwischen 12 und 35 Wochenstunden. Der immense Anstieg der Zahl der Teilzeitstellen ist ein relativ autonomer Prozeß gewesen, bei dem der Staat kaum steuernd eingriff. Vor allem Frauen, die in einer traditionellen Hauptverdienerge­sellschaft keine Chance sahen, sowohl eine Familie zu versorgen[11] als auch in Vollzeit zu arbeiten, suchten eine Teilzeitstelle. Daraufhin machten die Unternehmer die Erfahrung, daß den zusätzlichen Kosten auch viele Vorteile gegenüberstanden: geringere Fehlzeiten, höhere Produktivität und vor allem viel mehr Flexibilität. Die Zunahme der Zahl der Teilzeitstellen hat zu einer Situation geführt, in der viele Haushalte zur Zeit zwei Einkommen haben, wobei zumeist der Mann in Vollzeit arbeitet und die Frau in Teilzeit. Diese Situation hat vorläufig gesellschaftliche Akzeptanz ge­funden: Beide Partner können arbeiten, es wird ausreichend verdient, und es besteht so eine vernünftige Aufteilung von Arbeit und Versorgung. In dem Maße, in dem Frauen immer besser ausgebildet sein werden, wird die Antwort auf die Frage, wer in Teilzeit arbeiten soll, allerdings immer drängender werden. Angesichts der Ausbildung und des Einkommens wird sich die Frau nicht mehr von vornherein in jedem Fall für eine Teilzeitstelle entscheiden. Hierzu kann noch angemerkt werden, daß das stürmische Wachstum von Arbeitsplätzen vor allem Stellen mit einem höheren Ausbildungsniveau betraf.

Trotz des starken Arbeitsplatzwachstums hat sich die Position von schlechter Ausgebildeten auf dem Arbeitsmarkt nicht verbessert, da die Zahl der Stellen für diese Gruppe abgenommen hat. Derjenige, der als schlecht Ausgebildeter eine Stelle hatte, lief große Gefahr, diese zu verlieren, und wenn er erst einmal lange von Sozialleistungen abhängig gewesen war, war die schlechte Ausbildung wiederum ein Hindernis für das Finden einer neuen Stelle. Dies galt umso mehr für ältere Arbeitnehmer. Das mangelhafte Ausbildungsniveau ist eine der wichtigsten Determinanten für die noch immer umfangreiche Inanspruchnahme von Sozialleistungen. Daneben spielen der relativ hohe Mindestlohn (also auch hohe Lohnkosten für jemanden mit Mindestlohn) sowie der Absturz in die Armut (wenn man arbeiten geht, erlangt man keine oder nur eine geringe Einkommenssteigerung, da man verschiedene Vorteile wie beispielsweise Subventionen verliert) eine Rolle. Es ist klar, daß über den Weg von Anpassungen im Sozialsystem noch viel zu erreichen ist, um mehr Menschen die Chance auf einen Arbeitsplatz zu geben. Gleichzeitig muß jedoch auch klar sein, daß ein niedriges Ausbildungsniveau auf dem Arbeitsmarkt zu einem immer größeren Problem wird.

Die relative Attraktivität von Sozialleistungen hat in den vergangenen 20 Jahren stark abgenommen. Die Steigerungen bei den Sozialleistungen (und bei den Beamtengehältern) sind seit vielen Jahren hinter der (auch schon) gemäßigten Lohnentwicklung in der Wirtschaft zurückgeblieben. Daneben sind die Kriterien hinsichtlich der Bezugsberechtigung strenger geworden, und schließlich hat sich der Abstand zwischen Zuwendungen und Gehältern auch durch Steueranpassungen vergrößert. Dies alles hat zu einer ungleichmäßigen Einkommensverteilung geführt, die im übrigen aber im Vergleich zu beispielsweise Großbritannien und den Vereinigten Staaten noch immer sehr ausgeglichen ist. Angesichts der 1982 bestehenden Notwendigkeit zum Eingreifen und mit Blick auf die Resultate beim Arbeitsplatzwachstum kann man dies einen vertretbaren Preis nennen.

Einer der wichtigsten Kritikpunkte an der Lohnmäßigung war, daß damit langfristig die Wettbewerbsposition der niederländischen Wirtschaft untergraben werde. Begründet wurde dies wie folgt: Eine geringere Lohnsteigerung bedeutet, daß nun Stellen rentabel bleiben, die sonst weggefallen wären. Dazu brauchen Unternehmer weniger zu investieren und weniger zu erneuern, was wiederum bedeutet, daß die Produktivitätssteigerung geringer aus­fällt, als es sonst der Fall gewesen wäre. Zwar sorgt die Lohnmäßigung dafür, daß man hinsichtlich des Preises wettbewerbsfähig bleibt, aber die technologische Entwicklung wird nach und nach hinter der der Mitbewerber zurückbleiben und damit schließlich keine wirkliche Verbesserung möglich machen. Es ist unbestreitbar, daß die wirtschaftliche Entwicklung der letzten Jahre – seit 2001 – stagniert und die Resultate inzwischen unter dem europäischen Durchschnitt liegen. Auf diese Phase soll im Schlußabschnitt noch einmal eingegangen werden. Dennoch ist in einer ganzen Reihe von Punkten – dem Pro-Kopf-Einkommen im internationalen Vergleich, der Arbeitspartizipation und der Arbeitslosigkeit sowie der Quote der Staats­ausgaben und dem Haushaltsdefizit – die Situation im Jahr 2003 unvergleichlich positiver als im Jahr 1983. Kurz gesagt, von der befürchteten und vielfach angekündigten Schwächung der niederländischen Wirtschaft ist bis jetzt noch wenig zu merken.

Eine zweite Relativierung betrifft die Bedeutung der Lohnmäßigung. In den sechziger und siebziger Jahren lagen die Niederlande hinsichtlich der Lohnsteigerungen vorne, während auch der niederländische Gulden damals rasch an Wert zunahm. Der oben beschriebenen Argumentation zufolge hätte dies damals die Wettbewerbsposition stärken müssen. Das stagnierende Wachstum, die steigende Arbeitslosigkeit sowie die vielen Bankrotte in dieser Zeit legen jedoch ein anderes Ergebnis nahe.

Schließlich ist die Produktivität zu erwähnen. Es ist unstrittig, daß die totale Pro­duktivitätsentwicklung hinter der anderer Länder zurückgeblieben ist. Dies war zum Teil die unvermeidliche Folge der Schaffung vieler neuer Arbeitsplätze, zum Teil war es das Ergebnis der raschen Zunahme von oft weniger produktiven Dienstleistungen. Angesichts der Beobachtung, daß eine Reihe von ein­zelnen Sektoren bei der Zunahme der Arbeitsproduktivität pro Arbeitsstunde zumindest eine durchschnittliche Steigerung erzielten und das niederländische Produktivitätsniveau noch immer weit über dem europäischen Durchschnitt liegt, kann auch hier die Schlußfolgerung lauten, daß man zwar einen gewissen Preis bezahlen mußte, daß dieser jedoch in Relation zum Ergebnis angemessen zu nennen ist.

Bleibt abschließend noch die Frage, ob sich das Instrument der Lohnmäßigung nur in einem kleinen Land anwenden läßt. Die Begründung für diese Annahme lautet, daß kleine Länder über einen verbesserten Wechselkurs von zusätzlichen Exporten in größere Länder, in denen keine Lohnmäßigung praktiziert wird, profitieren können, da diese die negativen Auswirkungen auf die Inlandsausgaben mehr als kompensieren. Größere Länder mit einer ge­ringeren Exportquote und einer umfangreicheren Inlandsnachfrage hätten daher weniger Profit durch eine solche Strategie. Mit anderen Worten: Die Niederlande können das Instrument der Lohnmäßigung sehr wohl mit Erfolg anwenden, Deutschland hingegen nicht. Aber auch diese Begründung geht, wie sich zeigt, nicht auf. Zunächst einmal war die Lohnmäßigung nur eines von vielen Instrumenten, die eingesetzt wurden. Zweitens sind die meisten Stellen aufgrund der Lohnmäßigung im ‚sheltered sector‘ entstanden, mit dem man überhaupt nicht konkurrieren konnte, und drittens zeigt sich, daß das niederländische Exportvolumen trotz aller Lohnmäßigung in den vergangenen 20 Jahren geringer gestiegen ist als das deutsche. Aus diesem Grund bin ich der Meinung, daß Lohnmäßigung auch in größeren Ländern relevant sein kann, wenn man nur begreift, daß daneben weitere Politikanpassungen not­wendig sind.

Damit ist diese kurze Übersicht abgerundet. Nachdem beide Länder bis zum Beginn der siebziger Jahre mehr oder weniger gleichauf gelegen hatten, schien es, als ob Deutschland durch die gewählte Wirtschaftsordnung und die praktizierte Politik weitestgehend unversehrt durch die Krise kommen konnte, während die niederländische Wirtschaft heftige Schläge einstecken mußte. Noch Ende der achtziger Jahre schien die deutsche Wirtschaft bärenstark zu sein. Die vergangenen zehn Jahre haben jedoch gezeigt, daß die deutsche Wirtschaft doch nicht so stark war, wie man noch 1989 gedacht hatte, nicht stark genug jedenfalls, um problemlos die Wiedervereinigung zu ermöglichen, während gleichzeitig die niederländische Wirtschaft eine bemerkenswerte Gesundung aufwies und zur Zeit in nahezu allen Punkten besser abschneidet als die deutsche.


[9] In Ostdeutschland ist die Arbeitslosigkeit übrigens viel höher. Außerdem gibt es hier kaum eine Besserung.
[10] So verloren die beiden Regierungsparteien, die von 1991 bis 1993 für die Reform des Arbeitsunfähigkeitsgesetzes verantwortlich waren, bei der jeweils nächsten landesweiten Wahl 30 beziehungsweise 25 Prozent ihrer Sitze in der Zweiten Kammer des niederländischen Parlaments.
[11] Kinderbetreuung gab es nicht, und sie ist auch heute noch selten.

Autor: Kees van Paridon
Erstellt: Februar 2007. Der Beitrag basiert auf einem Vortrag, der am 5. Februar 2003 am Zentrum für Nie­derlande-Studien gehalten wurde. Er wurde von Annegret Klinzmann, M.A. aus dem Niederländischen übersetzt.