IV. Politik: Möglichkeiten und Praxis

Das im vorstehenden Beschriebene hat bereits verdeutlicht, daß es in der Zeit nach 1945 innerhalb der Wirtschaftspolitik beider Länder beträchtliche Ver­schiebungen gegeben hat. Bei Wirtschaftspolitik geht es um Währungspolitik (Inflations- und Wechselkurspolitik über die Zentralbank), Haushaltspolitik (Staatseinkünfte und Staatsausgaben), Strukturpolitik (bei der u.a. Bildung, Technologie und Infrastruktur im Blickpunkt stehen), Lohn- und Einkommenspolitik (Arbeitsmarkt und soziale Sicherheit) und Ordnungspolitik (Rolle des Staates, Rolle anderer Akteure, Mitbestimmung).[12] Beide Länder haben, wie sich zeigen wird, im Laufe der Zeit andere Akzente gesetzt, aber es gibt auch deutliche Übereinstimmungen.

Die größte Übereinstimmung gibt es sicherlich in der Währungspolitik. In beiden Ländern hat man sich bereits recht bald nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs (1948) für eine unabhängige Zentralbank entschieden,[13] die eine interne und externe Stabilität der Währung anstreben sollte. Diese Zielsetzung ist besonders von der deutschen Bundesbank sehr gut erfüllt worden. Über die gesamte Periode war die In­flation in Deutschland niedriger als in jedem anderen Land. Dies trug dazu bei, daß die Bundesbank sich sowohl im Inland als auch im Ausland eine starke Position erwarb. Im Inland zeigte sich dies, als es der Bundesbank gelang, in verschiedenen Konfrontationen mit der Politik (Adenauer in den fünfziger Jahren, Schmidt in den siebziger Jahren und Waigel 1997) ihre Unabhängigkeit zu bewahren. Im Ausland zeigte sich dies durch die Tatsache, daß andere EU-Mit­gliedstaaten nach 1979 sukzessive ihre Währungspolitik auf die der Bundesbank abstimmten, um so ihre Inflation auf das deutsche Niveau zu senken. Und dies mit Erfolg, wie die Praxis lehrte. Auch für die institutionelle Gestaltung und die Währungspolitik der Europäischen Zentralbank hat die Bundesbank deutlich als Vorbild gedient.

Was die Haushaltspolitik oder genauer gesagt: den Wert betrifft, der der Nachfragepolitik beigemessen wurde, haben beide Länder ab der Mitte der sechziger Jahre eine mehr oder weniger gleiche Entwicklung durchgemacht. Vor dieser Zeit hatte es einen Unterschied gegeben, auch wenn dieser nicht überbewertet werden darf. Die Niederlande entschieden sich bewußt für eine keynesianisch gefärbte Herangehensweise an die Wirtschaft, mit einem besonderen Interesse für Nachfrageentwicklungen. Dabei spielten das Centraal Planbureau (CPB) und Tinbergen eine wichtige Rolle. Dagegen war Ludwig Erhard in Deutschland kein Befürworter einer derartigen Nachfrageorientierung. Seiner Meinung nach lag der Schwerpunkt für eine gute Wirtschaftspolitik auf der Wirtschaftsordnung. Anfang der sechziger Jahre begann jedoch auch in Deutschland das Interesse an der Nachfragepolitik zuzunehmen. Als Deutschland 1966 zum ersten Mal mit einer (leichten) Rezession konfrontiert wurde und die SPD zum ersten Mal auch die Regierungsverantwortung erhielt, entschied man sich endgültig für die nachfrageorientierte Politik. Zur Zeit der ersten Ölkrise (1973/74) wählten noch beide Länder rundheraus eine keynesianische Lösung. Das Wachstum sollte dank zusätzlicher Ausgaben wieder anziehen und die Arbeitslosigkeit abnehmen. Beide Länder mußten jedoch erfahren, daß diese Medizin nun nicht mehr wirkte. Zwar nahm das Wachstum zu, gleiches galt aber auch für die Inflation, während die Arbeitslosigkeit kaum zurückging. Nach der Krise des Jahres 1982 entschied man sich in beiden Ländern für eine Angebotspolitik. Dabei scheint man es in den Niederlanden eher gewagt zu haben, zu einschneidenderen Maßnahmen überzugehen als in Deutschland. Das hing natürlich auch mit dem Ernst der wirtschaftlichen Situation zusammen. Zwar erwies sich Kohl als Befürworter von Deregulierung und Anpassungen, aber in der Praxis verfuhr er doch recht zurückhaltend. Erst ab 1996 wagte er es, weiter zu gehen – zu dem Zeitpunkt waren die Probleme in Deutschland allerdings schon beträchtlich. Das Bild, das die Schröder-Regierung in dieser Hinsicht bietet, ist ambivalent. In den ersten Monaten, unter der Führung Lafontaines, schien man sich für eine erneute Nachfrageorientierung zu entscheiden. Nach dessen Weggang hat sich – mit Einsparungen und einer einschneidenden Steuerreform – die Aufmerksamkeit jedoch wieder zur Angebotsseite hin verschoben. Natürlich spielen auch jetzt noch Nachfrageerwägungen eine Rolle, aber sie haben nicht mehr die entscheidende Position wie in den sechziger und siebziger Jahren.

Bei der Strukturpolitik handelte es sich um eine gewisse Wellenbewegung. Sowohl in den Niederlanden als auch in Deutschland galt das große Interesse unmittelbar nach dem Krieg der Angebotsseite, dem Wiederaufbau und Aus­bau der Infrastruktur, den hochwertigen Bildungs- und Forschungsinstituten und dem (Wieder-)Aufbau der Industrie. Außerdem ging man in beiden Län­dern davon aus, daß wirtschaftliche Prosperität vor allem über eine starke Industrie realisiert werden mußte. Dies implizierte für Deutschland, beson­ders auch für Nordrhein-Westfalen, den Wiederaufbau der (Schwer­-)In­dustrie und für die Niederlande den Aufbau neuer Industrien wie der chemischen Industrie im Rotterdamer Botlekgebiet. In dem Maße, in dem sich die Wirtschaft vor­teilhaft entwickelte – mit einem hohen Wachstum und immer geringerer Arbeitslosigkeit – nahm das Interesse für die Angebotspolitik ab. Man ging davon aus, daß die notwendigen Anpassungen von alleine stattfinden würden. Dies erwies sich jedoch als Irrtum. Die umfangreichen und oft auch langfristigen Subventionen für Branchen, die sich in Schwierigkeiten befanden (Kohle, Stahl, Schiffswerften, Textilindustrie), zeigten, wie schwierig es war, von den traditionellen Sektoren Abschied zu neh­men. Gleichzeitig kamen neue, chancenreiche Sektoren nur mühsam voran. Hinzu kam, daß die staatlichen Investitionen hinter der Entwicklung des Bruttosozialprodukts zurückblieben, während die zunehmende Regulierung nicht zur gewünschten Erneuerung beitrug. Erst spät – zu spät – erkannte man, wie grundsätzlich wichtig eine gute angebotsorientierte Politik war, aber Haushaltsprobleme und die Furcht vor den nachteiligen Folgen der Deregulierung haben – besonders in Deutschland – lange eine tiefgreifende Stärkung der Angebotspolitik verhindert.

Bei den oben behandelten Politikfeldern konnte konstatiert werden, daß die Lenkungsmöglichkeiten bei der Entscheidung für eine Marktwirtschaft begrenzt waren (Ordnungspolitik, Strukturpolitik) oder zu der Zeit weniger effektiv waren (Haushaltspolitik). Die po­litischen Möglichkeiten nahmen aufgrund der voranschreitenden Internationalisierung und der europäischen Integration und sicherlich auch durch die Europäische Währungsunion noch weiter ab. Gerade dadurch hat die Bedeutung einer nationalen Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik noch weiter zugenommen. Bereits unmittelbar nach dem Krieg erkannte man die Bedeutung einer gemäßigten Lohnentwicklung. Beide Länder waren hin­sichtlich ihrer wirtschaftlichen Genesung sehr vom Exportwachstum abhängig. Eine gemäßigte Lohnentwicklung war dabei entscheidend. In den Niederlanden wurde diese vor allem durch strikte Lohnabsprachen erreicht, wobei die Regierung eine deutliche Rolle spielte, während in Deutschland der riesige Zustrom von Menschen aus den früheren ostdeutschen Gebieten und die damit verbundene hohe Arbeitslosigkeit von großer Bedeutung waren. Als die Arbeitslosigkeit in den sechziger Jahren dann sehr stark gesunken war, fand diese Lohnmäßigung ein Ende. In den sechziger und siebziger Jahren kam es in beiden Ländern zu erheblichen Lohnsteigerungen. Hinzu kam noch, daß die Lohnkosten auch aufgrund des kräftigen Auf- und Ausbaus des Sozialsystems sowie aufgrund des zur Finanzierung von weiteren Staatsausgaben gewachsenen Steuerdrucks stark gestiegen waren. Dies trug dazu bei, daß die Wirtschaftskrise in den siebziger und achtziger Jahren so hart zuschlagen konnte. Erst in den achtziger Jahren erkannte man, daß Lohnmäßigung zu einer notwendigen Gesundung beitragen könnte. Für diese politische Linie entschied man sich zunächst in den Niederlanden und dann, viel später und qua Umfang zurückhaltender, auch in Deutschland. Daneben zielte die Politik durch Einsparungen, Beschäftigungsanreize und eine Einschränkung der sozialen Sicherheit auch auf eine Senkung der Belastung durch Steuer- und Sozialabgaben ab. Auch hier setzten die Niederlande früher und mit mehr Schwung ein, als man dies bislang für Deutschland konstatieren kann – und dies mit positiven Folgen, wie sich oben zeigte.

Bleibt noch die Ordnungspolitik. In den zuvor genannten Politikfeldern ging es zum Teil um den ökonomischen Prozeß beziehungsweise um die ökonomische Struktur. Über die Währungspolitik, Haushaltspolitik sowie Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik übte der Staat Einfluß auf die Ergebnisse des ökonomischen Prozesses aus, und zwar auf Indikatoren wie Wachstum, Arbeitslosigkeit, Inflation und Finanzdefizit. Gleichzeitig beeinflußte der Staat mit Hilfe seiner Investitionen, der Strukturpolitik und über Anordnungen und Vorschriften das Funktionieren von Arbeitsmarkt und Sozialsystem und die Entwicklung der wirtschaftlichen Struktur. Die staatlichen Interventionen bestimmten im Zusammenspiel mit Investitionsentscheidungen von Unternehmern und Bildungsanstrengungen von Individuen den Umfang der potentiellen Produktion.

Beide Länder können zu der Gruppe von Ländern mit einer gemischten Wirtschaftsordnung gezählt werden, einer Ökonomie, in der die freie, unternehmerische Produktion der Ausgangspunkt ist, in der aber gleichzeitig der Staat auf verschiedene Art und Weise die Allokation, Stabilisierung und Ver­teilung der Ökonomie beeinflußt. Nach den dramatischen Erfahrungen der dreißiger Jahre gab es nach dem Krieg keinen Zweifel, daß der Staat Einfluß ausüben müsse. Dabei entschied man sich in den Niederlanden für eine keynesianische Orientierung mit viel Aufmerksamkeit für eine Stabilisations- und Distributionspolitik, während man in Deutschland die soziale Marktwirtschaft wählte, in der die Rolle des Staates vor allem auf Mitbestimmungspolitik und soziale Sicherheit und damit mehr auf eine Allokations- und Distributionspolitik ausgerichtet war. In den sechziger Jahren schloß Deutschland, wie bereits beschrieben, nachträglich in die keynesianische Richtung auf. Danach mußten beide Länder in den siebziger Jahren mühsam erfahren, daß diese Politik nicht mehr in der Lage war, die damals entstandenen Probleme angemessen zu lösen. Diese harte Schlußfolgerung führte zu einer größeren Betonung der angebotsorientierten Politik sowie in den vergangenen Jahren auch der Mitbestimmungspolitik. Dabei wurde auch die Rolle des Staates als Produzent erneut einer Inspektion unterzogen. Neben der Deregulierung erhielt nun auch die Privatisierung – beispielsweise der Eisenbahn, Elektrizität, Post, und Telekommunikation – viel mehr Aufmerksamkeit. Auf manchen Gebieten konnte man, auch hinsichtlich der Ergebnisse für die Konsumenten (Telekommunikation), viele Fortschritte verzeichnen, auf anderen jedoch ist der Fortschritt mühsam und sind die Ergebnisse kaum befriedigend (Eisenbahn).

Ein Thema verdient im Zusammenhang mit der Ordnungspolitik zusätzliche Aufmerksamkeit, nämlich das Verhältnis zwischen Regierung und Sozialpartnern. Nicht nur, daß es hier recht große Unterschiede zwischen den beiden Ländern gibt, sondern hier scheint auch eine wichtige Erklärung für den niederländischen Erfolg zu liegen. Es kommt nicht von ungefähr, daß der Begriff ‚Poldermodell‘ zu einem geflügelten Wort geworden ist, während man in Deutschland kürzlich mit dem Bündnis für Arbeit versucht hat, eine mehr oder weniger ähnliche Institution zu schaffen. Gerade auf diesem Gebiet haben die Niederlande und Deutschland nach dem Krieg sehr unterschiedliche Entwicklungen durchgemacht.

In den Niederlanden entschied man sich für eine korporatistische Herangehensweise mit einer deutlichen keynesianischen Orientierung. Hierbei stellten die Stichting van de Arbeid (ein Beratungsorgan aus Arbeitnehmern und Arbeitgebern, das sich mit verschiedenen tarifvertragsbezogenen Themen befaßt) und der Sociaal-Economisch Raad (SER, ein Gremium aus Arbeitgebern, Arbeitnehmern, Centraal Planbureau, Zentralbank und unabhängigen Mitgliedern) wichtige Gremien dar, in denen alle sozioökonomischen Angelegenheiten zur Sprache kamen. Hinzu kam die starke Konsensorientierung, die ihre Ursache unter anderem in der Notwendigkeit der ständigen Zusammenarbeit mit Koalitionsregierungen hatte. In dieser Konstellation war es in den fünfziger Jahren möglich, in den Niederlanden eine Politik der Lohnmäßigung zu verwirklichen. Die gleichen Bedingungen ermöglichten zu Beginn der achtziger Jahre unter dem Druck einer ernsthaften Wirtschaftskrise erneut eine Periode der Lohnmäßigung.

In Deutschland entschied man sich nach dem Krieg gerade bewußt für die Tarifautonomie, für eine klare Trennung der Verantwortlichkeiten zwischen Regierung und Sozialpartnern. Dreimal hat man versucht, einen institutionellen Rahmen zu entwickeln, wie es ihn in den Niederlanden gab: 1967 versuchte es Karl Schiller mit der Konzertierten Aktion, 1995 versuchte es Helmut Kohl mit dem Bündnis für Arbeit, das Gerhard Schröder 1998 noch einmal auflegte. Die Konzertierte Aktion war vielleicht in den Jahren 1967 und 1968 wirkungsvoll, danach jedoch nicht mehr. Auch das erste Bündnis für Arbeit fand 1995 ein rasches Ende, als die Gewerkschaften, die mit dieser Initiative auf der Bildfläche erschienen waren, Kohls Vorschläge inakzeptabel fanden. Auch Schröders Neuauflage hat nicht zum erhofften Durchbruch geführt. Häufig schien das Interesse an den Formulierungen der Pressekommuniqués größer zu sein als am Inhalt der Beschlüsse selbst. Eine Reihe von Vertretern war auch besorgt über die Bündnis-Praxis. Sie fürchteten, daß Außenstehende auf diese Art und Weise Einfluß auf die politische Entscheidungsfindung erlangen könnten. Gerade darum war in ihren Augen das niederländische Vorbild überhaupt nicht nachahmenswert. Sie bevorzugten eine marktkonforme Lösung der ökonomischen Probleme wie auch des Problems der Arbeitslosigkeit.

So wichtig Ordnung und Politik auch sind, es spielen auch Zufallsfaktoren eine Rolle. Die Niederlande haben wichtige Politikanpassungen durchgeführt, aber sie haben auch Glück gehabt. Die Notwendigkeit, zu Beginn der achtziger Jahre einschneidende Maßnahmen zu ergreifen, war auch eine Folge der Frauenemanzipation und ihrer tiefgreifenden Auswirkungen auf Bildung, Ar­beitsmarkt und Sozialwesen. Ausgehend von der traditionellen Alleinverdienergesellschaft mußte sich die niederländische Gesellschaft drastisch den neuen Verhältnissen anpassen. Die Frauenemanzipation, die stark gestiegenen Bildungsqualifikationen und die viel höhere Arbeitspartizipation trugen dazu bei, daß die Flexibilität in Unternehmen und auf dem Arbeitsmarkt verhältnismäßig reibungslos verbessert werden konnten.

Ebenfalls als ‚Glücksfaktor‘ kann die im vorstehenden bereits beschriebene starke Konsensorientiertheit in den sozioökonomischen Beratungen bezeichnet werden, durch die das Abstimmen von Maßnahmen und besonders die Realisierung einer langfristigen Lohnmäßigung verhältnismäßig flexibel ablaufen konnten.

Ein dritter glücklicher Umstand war schließlich die Tatsache, daß es in den Niederlanden bereits von jeher einen starken Dienstleistungssektor gegeben hatte. Dort, wo andere Länder wie namentlich Deutschland schon immer viel mehr auf den industriellen Sektor ausgerichtet gewesen waren und unter anderem dadurch größere Schwierigkeiten mit der Entwicklung des Dienstleistungssektors hatten, waren innerhalb der ökonomischen Entwicklung der Niederlande Dienstleistungssektoren wie Handel, Transport und finanzielle Dienstleistungen schon seit langem von herausragender Bedeutung gewesen. Das vereinfachte den Ausbau des Dienstleistungssektors erheblich.

In Deutschland spielten diese Faktoren eine geringere Rolle. Verglichen mit den Niederlanden sorgte die Emanzipationswelle in Deutschland für viel weniger Veränderung in der Teilnahme von Frauen am Erwerbsleben. Obgleich es auch in Deutschland eine starke Konsensorientierung gab, war das Konsensstreben auf föderaler Ebene – auch aufgrund der Befürchtung der Arbeitgeber und Arbeitnehmer, die Bundesregierung werde die Tarifautonomie antasten – viel geringer ausgeprägt. Hinzu kommt, daß die deutsche Gesellschaft Schwierigkeiten mit dem unvermeidbaren Übergang zu einer viel stärker durch Dienstleistungen bestimmten Wirtschaftsstruktur hat. Und dies mit gutem Grund, war es doch immer wieder die Industrie gewesen, die Deutschland wirtschaftlich wieder aufrichtete. Ausbildungsgänge, Arbeitsmarktinstitutionen, Betriebskultur und staatliche Regelungen lassen in Deutschland deutlich die industrielle Orientierung erkennen. Deutschland muß in dieser Hinsicht eine viel höhere Schwelle überwinden, um von den neuen Möglichkeiten auf dem Dienstleistungssektor profitieren zu können.

Schließlich darf auch nicht vergessen werden, daß Deutschland in den vergangenen Jahren auch noch die Lasten der Wiedervereinigung zu tragen hatte, mit spürbaren Folgen für die wirtschaftlichen Leistungen. Es kam zu einer kräftigen Steigerung der Staatsausgaben. Dies trug dazu bei, daß Deutschland in die Drei-Prozent-Gefahrenzone geriet und die Staatsverschuldung stark anstieg. Unmittelbar nach der Wiedervereinigung stiegen die Löhne in den alten Bundesländern deutlich an, während die Löhne in den neuen Bun­desländern ab 1992 aufzuholen begannen. Aufgrund der dramatischen Zahl der Entlassungen und dem Fehlen ausreichender Finanzmittel in den neuen Bundesländern stiegen die Sozialabgaben und dadurch die Lohnkosten in den alten Bundesländern erheblich, mit allen negativen Folgen, die dies für die Arbeitsplätze hatte. Hierdurch wurde das Vertrauen von Unternehmern und Konsumenten noch weiter erschüttert.


[12] Angesichts des verfügbaren Platzes wird keine Vollständigkeit angestrebt. So bleiben Themen wie die internationalen Wirtschaftsbeziehungen außen vor.
[13]
In den Niederlanden war in das Gesetz die Möglichkeit aufgenommen worden, Entscheidungen der niederländischen Zentralbank eventuell in der Zweiten Kammer des niederländischen Parlaments zu besprechen, aber in der Praxis ist es nie dazu gekommen. In diesem Sinne wich die Praxis nicht von der Situation in Deutschland ab.

Autor: Kees van Paridon
Erstellt: Februar 2007. Der Beitrag basiert auf einem Vortrag, der am 5. Februar 2003 am Zentrum für Nie­derlande-Studien gehalten wurde. Er wurde von Annegret Klinzmann, M.A. aus dem Niederländischen übersetzt.