V. Nachhaltigkeit: Umweltschutz als Politikziel in den Niederlanden

Die Niederlande gehörten zu den ersten Ländern, die in Kooperation mit der Wirtschaft eine nachhaltige Umweltpolitik entwickelten. 1989 wurde der erste nationale Umweltplan vorgelegt, ein dynamischer Langzeitplan, der anderen Ländern, die ebenfalls eine Modernisierung ihrer Umweltpolitik anstrebenden, als Modell diente. Den entscheidenden Anstoß hatte das Rijksinstituut voor volksgezondheid en milieu (RIVM) Ende 1988 mit der Studie „Concern for tomorrow“ („Zorgen voor Morgen“) gegeben. Das „Morgen“ war in der Entwicklungs-Prophezeiung auf 2010 datiert und Gründe zur Sorge wurden viele genannt. Die niederländische Studie war auch eine Reaktion auf die ein Jahr zuvor von den Vereinten Nationen veröffentlichte und viel beachtete Studie „Our Common Future“ der World Commission on Environment and Development (WCED).[1]

Wahlkampf um die Umweltpolitik

Trotz Fahrradkultur, die Niederlande war zu diesem Zeitpunkt eines der am stärksten verschmutzten Länder der Erde, mit hoher Populationsdichte und Schwerindustrialisierung, mit der höchsten Automobildichte und der höchsten Luftverschmutzung weltweit. Im Parlament und in den Medien aber wurden die Maßnahmen, die hinsichtlich der Studienergebnisse ergriffen werden sollten, kontrovers diskutiert. 71 Prozent der damals gut 14 Millionen Niederländer, so ergaben Meinungsumfragen, mochten fortan lieber einen niedrigeren Lebensstandard hinnehmen als eine weitere Verschmutzung ihrer Umwelt. In ihrer Weihnachtsansprache 1988 wandte sich Königin Beatrix ans Volk: „Langsam stirbt die Erde, nicht auf einen Schlag, sondern als stilles Drama.“


Die rechtsliberale Koalitionspartei VVD war weniger still als dramatisch und widersprach dem Umweltplan, weil darin vorgesehen war, die Kilometerpauschale („Pendlerpauschale“) abzuschaffen und die Mineralölsteuer anzuheben. Es kam zur Kabinettskrise, zum Sturz der Regierung Lubbers II und im September 1989 zu Neuwahlen. Zuvor wurde der unter Beteiligung unterschiedlicher Ministerien erarbeitete nationale Umweltplan „To choose or to loose“ dennoch vom ausgehenden Kabinett veröffentlicht. .[2]

Der erste Umweltplan und seine Fortschreibungen

DDer erste Umweltplan markierte eine Neuerung in der niederländischen Umweltpolitik. Wurde Umweltverschmutzung im Laufe der 1970er zunächst als lokales und regionales Problem für die Gesundheit der Menschen betrachtet, deren Lösung sich die Regierung allein anzunehmen hatte, wurde nun auch die Wirtschaft involviert.


Der nationale Umweltplan setzte Problemthemen wie Luftverschmutzung, Klimawandel oder Müllentsorgung und versammelte darunter Zielgruppen, die als Hauptverursacher der Probleme ausgemacht wurden. Diesen Zielgruppen aus Industrie und Wirtschaft, beispielsweise dem Transportwesen oder der Landwirtschaft, wurden Ziele der Emissionsreduktion vorgegeben. Und zwar in lokaler, regionaler und globaler Hinsicht, mithin bezogen auf nachhaltiges Wirtschaften im Lokalen, industrielle Produktionsverfahren im Spiegel der Verantwortung für die Landschaft und Gewässer im Regionalen, sowie nationale Umweltschutzverantwortung als Teil einer globalen Gemeinschaft. Mit 220 Einzelmaßnahmen und 13 „Strategien“ mit 56 detaillierten Einzelelementen fußte das Nachhaltigkeitskonzept auf der Erkenntnis, dass Umweltverschmutzung viele Quellen kennt, die miteinander verbunden sind und sich gegenseitig beeinflussen. Der Umweltplan als integrales Konzept sollte eine Umweltgesetzgebung ersetzen, die sich auf isolierte Umweltaspekte beschränkt hatte. Grundprinzipien, wie jene, dass die unter Umweltschutzgesichtspunkten modernste Technik zur Anwendung gebracht werden oder zu hohe Umweltrisiken nicht eingegangen werden sollten, wurden festgeschrieben. Bestehende Probleme sollten mindestens nicht verschlimmert werden. Der Verschmutzende soll für die Verschmutzung Steuern und möglicherweise Strafgelder bezahlen. Diese Prinzipien der Eigenverantwortlichkeit wurden mit den Industrieverbänden vereinbart. Von ihrer Einhaltung hing der Erfolg der neuen Nachhaltigkeitsstrategie ab. Bis 2010 sollten die Umweltbelastungen um 90 Prozent reduziert werden.


Der erste nationale Umweltplan wurde ein Jahr darauf als „Plus“-Version erweitert und diente als Auswertungsbasis für zwei modifizierte Fortschreibungen (1993 und 1998 vom Parlament verabschiedet). 1993 wurde der Environmental Management Act (EMA) verabschiedet, durch den die existierende Umweltgesetzgebung reorganisiert wurde. EMA fasste zahlreiche Gesetze unter einer Nachhaltigkeitsstrategie zusammen und setzte vereinheitlichende Qualitätsziele. Ein Jahr zuvor war das National Enforcement Program (NEP) entwickelt worden, mit dem das Ministerium für Volkshuisvestiging, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) die Durchsetzung der umweltpolitischen Vorgaben überwachen und organisieren sollte. Hierbei war der Fokus vor allem auf die Mitwirkung der Provinzregierungen gerichtet.


Die Strategie der ersten drei Umweltpläne beruhte also letztlich darauf, einheitliche gesetzliche Rahmenbedingungen zu schaffen, Feedback einzufordern, Erfolge zu kontrollieren, Aktionsprogramme durchzusetzen und zu überwachen. Kurz: zu verhindern, dass die Probleme abgeschoben werden. Die Politik musste bei dieser Strategie gewissermaßen als Moderator fungieren. Auf der einen Seite ist sie Überwachungsorgan der Umweltgesetzgebung, auf der anderen Seite mahnender Anstoßgeber für die Zielgruppen, „aus sich heraus“ gesellschaftliche Verantwortung und wirksame Nachhaltigkeitsstrategien zu entwickeln. Die interne Institutionalisierung der Umweltpolitik war schon mit Beginn der 1970er Jahre und nicht erst durch den Einzug der Grünen und die Präsentation des nationalen Umweltplans auf den Weg gebracht. Die externe stand weiterhin aus. Der erste nationale Umweltplan und seine Fortschreibungen sollten sich darum als ineffektiv herausstellen. Es wurden Umweltziele vorgegeben, ohne jedoch die dafür notwendigen industriellen Strukturveränderungen sowie gesellschaftliche Beteiligungsmodelle zu entwickeln.

Poldermodell und Paradigmenwechsel

Ab Mitte der 1990er Jahre verschärften sich soziale Konflikte rund um zahlreiche bauliche Großprojekte, die insbesondere den Flug-, Straßen- und Schienenverkehr betrafen. In der Debatte lieferten die Grünen das Stichwort Poldermodell. Die Herkunft der Metapher reicht zurück ins 17. Jahrhundert und beschreibt ein Konsensmodell, das bei Politik, Wirtschaft und Organisationen unter Einbezug kultureller Eigenheiten erfolgsorientierte Verhandlungsbereitschaft voraussetzt. Der Begriff wurde auch zur Beschreibung der erfolgreichen wirtschaftspolitischen Maßnahmen in den 1980er Jahren verwendet. Der Gedanke: Wenn zentralisierte Umweltpolitik sich als nicht effektiv herausstellt, könnte ein grünes Poldermodell einen Ausweg bieten. Wie Umweltpolitik zu gestalten sei, sollte darum fortan nicht mehr allein Sache der Regierung sein. Wirtschaft und Industrie sollten an Entscheidungen beteiligt werden, statt nur hinterher zur Mitwirkung aufgefordert zu werden. Auf dem Weg der Entscheidungsfindung sollten ferner regelmäßige Konsultationen von Gewerkschaften, unabhängigen Experten sowie von Vertretern von Nichtregierungsorganisationen weisenden Einfluss haben.
Im Zuge dieser Erneuerung der politischen Rahmenbedingungen wandelte sich die Zusammensetzung und Bedeutung des Sociaal Economische Raad (SER), der 1950 gegründet worden war, um die unterschiedlichen wirtschaftspolitischen Strategien von Konservativen und Sozialdemokraten zum Wiederaufbau in Einklang zu bringen. In den 1980er Jahren war der SER die Plattform für Regierung, Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbände, auf der alle wichtigen Entscheidungen in der Wirtschaftspolitik verhandelt wurden. Seit 1997 dürfen Erste und Zweite Kammer Untersuchungskommissionen in den SER entsenden. Und der SER entwickelte sich zu einer Beratungsinstanz für Regierung und Parlament mit dem Ziel, ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum zu fördern, eines, „dass die Industrie dazu ermutigt, sich von öffentlichen Interessen leiten zu lassen“.[3] Neben den Verbänden nehmen unabhängige Experten und, erstmals seit 1999, Vertreter von Umweltorganisationen an den Konsultationen teil. Die Vereniging Milieudefensie und die Stichting Natuur en Milieu begrüßten diese neue Möglichkeit der politischen Partizipation damals als einen Schritt in Richtung Grünes Poldermodell. Greenpeace hingegen wollte nicht am SER oder ähnlichen Gremien-Strukturen teilhaben, da die Organisation dadurch ihre unmittelbare Aktionsfähigkeit gefährdet sah.

Der vierte nationale Umweltplan

Umweltpolitik, das sollte die niederländische Erfahrung mit den ersten drei Umweltplänen zeigen, wird an den Ergebnissen gemessen. Auch wenn in manchen Problembereichen die Verschmutzung zurückgegangen ist: Einige der Ziele konnten nicht erreicht werden (bspw. bezogen auf Stickoxide), wie regelmäßige Kontrollen ergaben und Zeithorizonte aus dem dritten Umweltplan mussten verlängert werden. 2001 wurde der vierte nationale Umweltleitplan (Nationaal Milieubeleidsplan 4, kurz: NMP 4), von neun Ministerien unterzeichnet und unter dem Titel „Eine Welt und ein Wille: Arbeit an der Nachhaltigkeit“ („Een wereld en een wil: werken aan duurzaamheid“) veröffentlicht.[4] Dieser wird vor allem durch eine stärkere interministerielle Koordination, die Stärkung des Vorsorgeprinzips mit Blick auf spätere Generationen und größere Zeitspannen charakterisiert: Die nachhaltige ökologische Modernisierung soll in 30 Jahren erreicht sein. Als zentrales Ziel wird eine gute Lebensqualität in Harmonie mit der Umwelt bezeichnet. Das Nachhaltigkeitskonzept setzt dabei eigenverantwortliches Handeln der Menschen voraus, vertieft in einem generationsübergreifenden Lernprozess. Barrieren, die der Verwirklichung entgegenstehen, werden im NMP 4 wie folgt benannt: Die Ungleichheit in der Verteilung zwischen Industrie und Entwicklungs- bzw. Schwellenländern; zu kurzfristiges Denken; institutionalisiertes Inseldenken; mangelnde Bereitschaft, mehr für Nachhaltigkeit zu bezahlen; Angst vor systemischen Veränderungen; mangelnde Bereitschaft heute für künftige Generationen Vorsorgemaßnahmen zu treffen.

Der NMP 4 listet sieben Umweltproblemgebiete auf: Verlust der Biodiversität (dies war zuvor weit weniger betont worden), Klimawandel, Ausbeutung der natürlichen Ressourcen, Gefährdung der Gesundheit, Bedrohung der Sicherheit, Bewahrung von Lebensräumen, Vermeidung von zu großen Umweltrisiken. Zu einigen Problembereichen werden Reduktionsziele benannt sowie die Maßnahmen, die die Regierung dazu vorsieht. So sollen etwa die CO2-Emissionen bis 2030 gegenüber dem Referenzjahr 1990 um 40 bis 60 Prozent gesenkt werden, die Feinstaubbelastung idealerweise um 95 Prozent. Kritiker bemängeln jedoch, dass zu viele qualitative Ziele benannt wurden: „Während der erste nationale Umweltplan noch starke quantitative Ziele aufwies, wurde dies in den folgenden nationalen Umweltplänen schrittweise aufgegeben.“[5]

Transition Management und Nachhaltigkeitsstrategie

Die Ziele, die im NMP 4 benannt werden, sind nicht gesetzlich bindend. Um die Effektivität der Umweltpolitik zu steigern, wurde darum das Transition Management eingeführt. Transition bedeutet in diesem Zusammenhang die Umstellung von technischen und sozialen Systemen zur Veränderung der Gesellschaft, hin zu einer nachhaltigeren Wirtschaftsweise. Dabei werden Innovationen gesucht und geprüft, die bestehende, als nicht nachhaltig eingestufte Systeme ersetzen könnten. Gleichzeitig werden Möglichkeiten untersucht, unmittelbar und innerhalb der bestehenden Systeme nachhaltige Verbesserungen zu implantieren. Das Transition Management dient dazu, Schritt für Schritt Voraussetzungen dezentralisierter Entscheidungsfindungen zu schaffen, um nachhaltige Innovationen auf verschiedenen, interagierenden Ebenen entwickeln und verwirklichen zu können. Nicht die einzelnen Innovationen stehen dabei immer im Vordergrund, sondern vielmehr die Wege, die dorthin führen.


Dafür wurden von der Regierung zunächst Plattformen zu verschiedenen Problembereichen geschaffen, auf denen der Diskurs zwischen unterschiedlichen Protagonisten aus Wirtschaft, Industrie und unabhängigen Experten koordiniert werden kann. Hier werden Zielvorgaben formuliert und Zeithorizonte festgelegt, werden Programme entworfen, Kosten kalkuliert und Erfolge kontrolliert. Aus der Analyse der Ergebnisse werden Lehren gezogen, deren politische Umsetzung die Regierung managet. Im Bereich der niederländischen Energiepolitik wurden beispielsweise sechs Plattformen eingerichtet. Dazu wurde 2005 eine Taskforce gegründet, die die Arbeit der Plattformen koordiniert. Den Vorsitz der Plattform übernahm der Vorstand von Shell Netherlands.


Bestenfalls entwickeln einmal angestoßene Innovationsprozesse durch hinreichende staatliche Anreize eine Eigendynamik, die neue Nachfragen etabliert, weitere Anpassungen provoziert und so beispielsweise unzeitgemäße Produktionsmethoden nach und nach ins Hintertreffen geraten lässt. Die Umstellung auf erneuerbare Energien, bemerkenswerter Weise vom Wirtschaftsministerium vorangetrieben, ist dafür ein anschauliches Beispiel. Die Niederlande investieren, nach deutschem Vorbild, verstärkt in Solarenergie und Offshore-Windanlagen – auch wenn weiterhin noch auf die Kernenergie gesetzt wird. Biomasse und alternative Treibstoffen werden als weitere wichtige Entwicklungsbereiche ausgemacht. Das ökologische Bewusstsein in der Bevölkerung spielt dabei eine große Rolle, es verursacht sozialen Druck auf die Unternehmen und die Politik. Dieses Bewusstsein ist in den Niederlanden vergleichsweise stark ausgeprägt. Das zeigt auch die weithin begrüßte Einführung des innovativen Transition Managements. Dennoch werden Umweltprobleme unter dem Faktor Zeit, unter verschiedenen Regierungen und Interessen sowie unter wechselnden sozialen Herausforderungen differenziert betrachtet und gewichtet.


Aufgabe des Transition Managements ist es darum auch, Rahmenbedingungen zu schaffen, die Kontinuität gewährleisten. Das Problem: So überzeugend der Ansatz ist, auch die Industrie in den Transformationsprozess einzubeziehen – die Erfahrung zeigte, dass wirtschaftliche Interessen den Prozess korrumpieren können. Die Beteiligung ermöglicht es den mächtigen, politisch einflussreichen Platzhaltern insbesondere aus den wichtigen niederländischen Industriebereichen Petrochemie und Gas, Änderungsprozesse marktnah zu steuern oder durch Kompromisse zu verlangsamen. Den Groll der Öffentlichkeit müssen sie nicht fürchten, denn die öffentliche Beteiligung an komplizierten Problemstellungen ist gering.[6]


Kritiker bezeichnen den Transition-Ansatz darum als unrealistisch. Auch wird das Fehlen einer wirklichen Nachhaltigkeitsstrategie bemängelt. Zwar wurde 2003 eine Art maßnahmenorientiertes Aktionsprogramm unter dem Titel „Sustainable Action“ vom Kabinett beschlossen, doch fehle der Strategie ein über das Umweltthema hinausreichender Aktionsradius (in sozialer und ökonomischer Dimension).[7] Zudem gibt es kein Budget für die beschriebenen Maßnahmen. Nachhaltige Entwicklung als Prinzip ist nicht in der Verfassung verankert.[8]


Nach den Wahlen zur Zweiten Kammer 2017 und der Regierungsbildung aus VVD, CDA, D66 und Christen Unie scheint wieder Bewegung in das Thema Umwelt- und Klimaschutz zu kommen. In ihrem Koalitionsvertrag setzt sich die Regierung ehrgeizige Ziele: Sie will nach wie vor an den Klimazielen der Pariser Klimakonferenz festhalten (übrigens im Gegenteil zu der Koalition, die sich 2018 in Deutschland bildete). Dafür muss die Erderwärmung auf ca. 2°C begrenzt werden. Dazu will man in den Niederlanden 55 % der Emissionen bis 2030 reduzieren, falls das nicht zu schaffen ist, dann aber mindestens um 49 %. Hierzu soll vermehrt auf nachhaltige Energiequellen, wie Windkraft gesetzt werden. Außerdem soll ein Klimagesetz erarbeitet und verabschiedet werden. Insgesamt sollen demnächst weiterechende Reformen in der Energieversorgung umgesetzt werden, die Privathaushalte und Wirtschaft gleichermaßen betreffen soll (Vgl. hierzu auch Klimaschutzpolitik in den Niederlanden).


Status quo


Der Environmental Performance Index (EPI)[9] wurde 2006 von der Yale University in Zusammenarbeit mit der Columbia University, dem Weltwirtschaftsforum sowie der Gemeinsamen Forschungsstelle der Europäischen Kommission entwickelt. Das Ranking ist ein Versuch, die ökologische Leistungsbilanz von Staaten und Unternehmen quantitativ darzustellen und zu vergleichen. Der Index umfasst 16 Indikatoren aus den Themengebieten Umweltgesundheit, Luftqualität, Wasser, Biodiversität, natürliche Ressourcen und Energie, die sowohl den aktuellen Zustand als auch die Dynamik des Ökosystems abbilden sollen.


2010 belegten die Schweiz (Platz 2), Frankreich (7), Österreich (8), Großbritannien (14), Deutschland (17) und Italien (18) Plätze in den Top 20. Die Niederlande rangiert auf dem Environmental Performance Index auf Platz 47.


[1] Der sogenannte Brundtland-Report der Vereinten Nationen machte als Ergebnis der Stockholm-Konferenz eine nachhaltig-umweltschonende Entwicklung zum Politikziel und bildete die Grundlage für die Agenda 21.
[2] Tellegen, Egbert: The Dutch National Environmental Policy Plan, in: Journal of housing and the built environment Nr. 4 (2007), S. 337–345.
[3] Siehe Informationsbroschüre „SER in a nutshell“
[4] RIVM: National Milieubeleidsplan 4, Onlineversion
[5] Eisgruber, Jesko: "Kurzfallstudie Niederlande" im Rahmen des Projekts "Meta-Analyse: Nachhaltigkeitsstrategien in Politik und Wirtschaft", Berlin 2010, S.3, Onlineversion.
[6]Smith, Adrian/Kern, Florian: The transitions discourse in the ecological modernisation of the Netherlands, in: SPRU Electronic Working Paper Series Nr. 160 (2007), University of Sussex/Brighton, Onlineversion.
[7] Eisgruber, Jesko: „Kurzfallstudie Niederlande" im Rahmen des Projekts "Meta-Analyse: Nachhaltigkeitsstrategien in Politik und Wirtschaft", Berlin 2010, S.3, Onlineversion.
[8] Vgl. ebd, S. 7.
[9] Vgl. http://epi.yale.edu/

Autor:  Ralf Kalscheur
Erstellt: Juli 2011, aktualisiert Februar 2018 von Katrin Uhlenbruck