II. Die Geschichte der Wohnungsbaugesellschaften

Wohnungsnot im 19. Jahrhundert

In der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts war die niederländische Bevölkerung von zwei auf drei Millionen Menschen gewachsen. In den Städten sorgte die große Nachfrage nach Wohnraum zunehmend für prekäre Verhältnisse. Insbesondere Familien aus der einkommensschwachen Unterschicht, die in Amsterdam zur Jahrhundertmitte mehr als die Hälfte der Bevölkerung ausmachte, wohnten unter katastrophalen Umständen. Ein staatliches Sozialsystem, das an dieser Stelle hätte eingreifen können, gab es zur damaligen Zeit nicht. In kleinem Maße trugen seit dem 13. Jahrhundert die sogenannten Hofjes (dt. Höfe) zur Versorgung von sozial schwachen Menschen bei. Die Hofjes wurden von reichen Gönnern gestiftet oder von der Kirche bereitgestellt und betreut. In den, um einen Hof herum gebauten, Wohneinheiten fanden vor allem mittellose ältere Frauen Zuflucht. Familien waren in den Hofjes nicht zugelassen. Der steigenden Wohnungsnot in den Städten hätten die vereinzelten Höfe ohnehin nur wenig entgegen setzen können.

Obwohl die Bevölkerung wuchs, entstand nur wenig neuer Wohnraum. Gleichzeitig verschärfte sich die Wohnungsnot, da viele Häuser aus dem 17. und 18. Jahrhundert verfielen und unbewohnbar wurden. In Arbeitervierteln, wie dem Amsterdamer Stadtteil Jordaan, wohnten Familien in kleinen, unzureichend belüfteten Einraumwohnungen, andere hausten in Kellerwohnungen, die ursprünglich überhaupt nicht als Wohnraum vorgesehen gewesen waren. In Amsterdam wohnten 1872 mehr als 20.000 Menschen in knapp 5.000 Kellerwohnungen von denen 70 Prozent auch nach damaligen Maßstäben unbewohnbar waren. In dieser Umgebung konnte sich die Cholera in mehreren Epidemien zwischen 1823 und 1866 rasch ausbreiten. Allein in der niederländischen Hauptstadt fielen 1848/1849 der Seuche mehr als 2.200 Menschen zum Opfer. Der Jordaan wurde von der Infektionskrankheit schwerer getroffen als der restliche Teil Amsterdams.

Eine 1849 gegründete „Cholera-Kommission“ wies auf den Zusammenhang zwischen der schlechten Wohnsituation in den ärmeren Stadtteilen und der Ausbreitung der Seuche hin und forderte den Bau von besseren Wohnungen, um der Krankheit ihren Nährboden zu entziehen. Zwar wurden in den 1850er Jahren in Städten Delft, Schiedam, Arnheim, Utrecht, Rotterdam und Amsterdam Bauverordnungen eingeführt, die beispielsweise Schlafräume und Wohnräume in Kellergeschossen untersagten und die Entsorgung von Abwasser regelten. Effektive Kontrollen fanden allerdings nicht statt. Gerade einmal drei Bauinspekteure waren 1858 in Amsterdam unterwegs, um in der 250.000 Einwohner-Stadt nach dem Rechten zu sehen; in Rotterdam mit 100.000 Einwohnern kümmerten sich zwei Inspekteure um diese Aufgabe.

Es war nicht zu erwarten, dass der Staat aktiv gegen die Wohnungsnot vorgehen würde, da die liberalen Regierungen einen derartigen Eingriff in den Markt als unakzeptabel ablehnten. Doch ebenso wenig sorgte der Markt für eine Verbesserung. Die hohe Nachfrage machte es schließlich möglich, auch sehr kleine Wohnungen in katastrophalem Zustand zu einem unverhältnismäßig hohen Preis zu vermieten. In diesen Slum-Wohnungen war das Verhältnis von Investition und Einnahmen günstiger als bei besser unterhaltenen Häusern.

Erste Wohnungsbauverein

Es waren gemeinnützige Wohnungsbaugesellschaften die sich schließlich dafür einsetzten, dass Arbeiter bessere Unterkünfte erhielten. Die erste Wohnungsbaugesellschaft, die Vereeniging ten behoeve der Arbeitersklasse, (VBA; dt. Verein zum Nutzen der Arbeiterklasse) wurde 1851 ins Leben gerufen. Ihre Gründer waren Mitglieder der christlichen Erweckungsbewegung Réveil. Nach dem Vorbild ausländischer Baugesellschaften warben die Initiatoren unter ihren Glaubensgenossen, sich dem Verein anzuschließen und zum Stammkapital beizutragen. Das Geld sollte in den Kauf und Neubau von Häusern investiert und schließlich durch niedrige aber auf Kostendeckung kalkulierte Mieten wieder zurückgeholt werden. Auf ihren finanziellen Beitrag erhielten die Mitglieder drei Prozent Zinsen. Eines der zentralen Motive der Gründer der VBA war der Kampf gegen den Verfall der Moral. Neben den unhaltbaren hygienischen Zuständen störten sich die Initiatoren vor allen daran, dass Arbeiter unter unsittlichen Verhältnissen zusammen mit mehreren Familien auf engstem Raum zusammen wohnten. Die tugendhafte Familie wurde als Grundlage der christlichen Gesellschaft angesehen und der Wohnraum sollte den Anforderungen eines moralisch integren Familienlebens entsprechen. So stellte die VBA auch den pädagogischen Aspekt ihres Projektes deutlich heraus. Auf die pünktliche Bezahlung der Miete müsse streng geachtet werden, da man durch Nachsicht nur Faulheit fördere anstatt den Arbeiter zum Fleiß zu erziehen. Als Mieter wurden „ordentliche“ Arbeiterfamilien gesucht, Alkoholismus oder Lärmbelästigung waren nicht geduldet.

Nachdem die VBA im Sommer 1853 das erste Wohnhaus seinen neuen Mietern übergeben hatte, übernahm König Willem II die Schirmherrschaft über die Baugesellschaft. Zwei Jahre später gründete sich mit dem Verein Salerno eine zweite gemeinnützige Baugesellschaft in Amsterdam. Salerno war in der Wahl ihrer Mitglieder weniger geschlossen; er richtete sich an sämtliche bessergestellten Amsterdamer. Das hoch gesteckte Ziel lautete, alle Kellerwohnungen in der Hauptstadt zu beseitigen. Bis 1860 übergaben die VBA und Salerno insgesamt 206 Wohnungen an Arbeiterfamilien. Auch in anderen Städten entstanden in der Folge Wohnungsbaugesellschaften, wie zum Beispiel die Vereeniging tot het verschaffen van Geschikte Woningen aan de Arbeidende Klasse (dt. Verein zur Beschaffung von passenden Wohnungn für die Arbeiterklasse) in Arnheim (1853) oder die Vereeniging tot verhuring van woningen aan de arbeisdersklasse (dt. Verein zum Vermieten von Wohnungen an die Arbeiterklasse) in Utrecht (1854) und Philodemus, vereeniging tot verbetering der woningen van de arbeidzamen ambachtsman (dt. Philidemus, Verein zur Verbesserung der Wohnungen von den arbeitenden Handwerkern) in Delft (1854).

Doch trotz der Bemühungen der Wohnungsbaugesellschaften verschärfte sich die Wohnungsnot ab 1870 zusehends. Der allgemeine wirtschaftliche Aufschwung erhöhte die Nachfrage nach Arbeitskräften und hatte zur Folge, dass sich bis zur Jahrhundertwende die Einwohnerzahlen in den Städten Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht und Nimwegen nahezu verdoppelten. Dieser enorme Zuzug löste einen Bau-Boom aus, der zwar Arbeitsplätze schaffte, aber Arbeiter aus dem Süden der Niederlande und aus Deutschland anzog – die ebenfalls irgendwo wohnen mussten.

Revolutionsbau

Diese enorme Nachfrage nach Wohnraum brachte Bauspekulanten auf den Plan. Bauunternehmer errichteten Gebäude nicht mehr wie bis dato üblich im Auftrag eines Bauherren sondern als Spekulationsobjekt, das durch Vermietung eine möglichst hohe Rendite erwirtschaften sollte. Ganze Wohngebiete wie die Pijp in Amsterdam oder der Schilderswijk in Den Haag wurden in recht kurzer Zeit aus dem Boden gestampft. Gefördert wurde die Spekulation mit Wohnraum durch eine Veränderung im Bankensektor, der das Vergeben von Krediten als neuen Aufgabenbereich übernommen hatte. Ohne eigenes Kapital und vollständig durch Kredite finanziert, konnten Spekulanten mit dem Hausbau beginnen. Der Begriff „Revolutionsbau“, der sich für diese Bauweise etabliert hat, bezieht sich dabei auf die veränderte Rolle der Banken, die eine Revolution im Hausbau ermöglichten.

Der Begriff „Revolutionsbau“ hat eine deutlich negative Konnotation: Um hohe Profitmargen zu erreichen, war es essentiell, dass die Bauzeit kurz und die Investitionen in Material und Arbeitskräfte niedrig gehalten wurde. Das Bauland wurde so dicht wie möglich bebaut, die Bebauungspläne ließen den Bauherren dabei weitestgehend freie Hand. Die Wohnungen waren klein, schlecht belüftet und dunkel. Für die Stabilität der Gebäude hatten die Einsparungen an Material und Arbeitskräften mitunter katastrophale Folgen. Zahlreiche Fälle sind bekannt, in denen Häuser – manche schon kurz nach ihrer Fertigstellung – in sich zusammenstürzten.

Für die schlecht bezahlte Unterschicht verbesserte sich die Lage auch durch die massenhaften Revolutionsbau nur wenig. In den meisten Fällen blieben die Wohnungen für den einfachen Arbeiter unerschwinglich. Auch die Wohnungsbaugesellschaften konnten der Wohnungsnot unter Arbeitern wenig entgegensetzen. Von den etwa 54.000 neuen Wohnungen, die in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts in Amsterdam entstanden, wurden 4.500 von gemeinnützigen Wohnungsbauvereinigungen errichtet – ein Tropfen auf dem heißen Stein.

Woningwet

Gegen Ende des 19. Jahrhunderts wuchs die Aufmerksamkeit für die Wohnungsnot der sozialen Unterschicht, aber erst die Regierung unter Premierminister Nicolaas Pierson (Liberale Unie) verabschiedete mehrere Gesetze, die sich der Volksgesundheit und der schlechten Wohnsituation annahmen. Mit dem woningwet (dt. Wohnungsgesetz), das 1902 in Kraft trat, griff der niederländische Staat erstmalig aktiv ein und brachte eine Anzahl nachhaltiger Veränderungen auf dem Wohnungsmarkt auf den Weg. Dieses Gesetzespaket bildet die Grundlage für die heutigen Wohnungsbaugesellschaften und stellte den Bau von Sozialwohnungen, die in den Niederlanden auch mit dem Begriff volkshuisvesting bezeichnet werden, auf gesetzliche Füße.

In 10 Paragrafen und 54 Artikeln legte das Wohnungsgesetz fest, welche Maßnahmen Staat, Provinzen und Kommunen treffen sollten und mussten, um die Wohnungsnot zu bekämpfen und die Qualität des Wohnraums zu verbessern. Die Städte wurden verpflichtet Bebauungspläne zu erstellen, Bauvorschriften zu erlassen und vorhandene Wohnungen auf ihren Zustand hin zu kontrollieren. Genaue Details zu den baulichen Vorschriften wurden nicht im Gesetz selbst verankert, sondern den Städten zur Ausarbeitung überlassen. Das Gesetz schrieb vor, dass Standards erlassen werden sollten unter anderem zu Brandschutz, Trinkwasserversorgung, Schutz gegen Nässe, Stabilität des Gebäudes, Entsorgung von Abwasser und Abfall, Belüftung und Licht. Auch stellte das Wohnungsgesetz die juristischen Mittel bereit, um verfallene Wohnungen als unbewohnbar zu erklären oder den Vermieter zu Instandhaltungsmaßnahmen zu zwingen.
Auf die Arbeit der Wohnungsbaugesellschaften hatte das neue Gesetz große Auswirkungen. Um den Neubau von preiswerten Wohnungen für Arbeiter zu fördern, stellten Staat und Kommunen ihnen Subventionen und Kredite zur Verfügung. Vereine, die auf diese Mittel zugreifen wollten, mussten ein Zulassungsverfahren durchlaufen und in der Folge ihre geschäftlichen Aktivitäten kontrollieren lassen. Bedingung für die Zulassung war, dass der Verein gemeinnützig agierte und ausschließlich Sozialwohnungen errichtete und verwaltete.
Die Verantwortung für den Wohnungsbau lag in den Händen der jeweiligen Städte und Kommunen. Der Staat gab mit dem Wohnungsgesetz den Rahmen vor und unterstützte die Städte finanziell.

20. Jahrhundert

Nach der Einführung des Wohnungsgesetzes dauerte es einige Jahre bis die einzelnen Städte ihre Bauvorschriften erarbeitet hatten und eine relevante Anzahl an Wohnungsbaugesellschaften zugelassen war. Bis 1914 spielte der subventionierte Wohnungsbau kaum eine Rolle. Die Stunde der Wohnungsbaugesellschaften schlug mit dem Ausbruch des Ersten Weltkriegs, der für die Niederlande zwar keine militärischen aber große ökonomische Folgen hatte. Die Preise für Baumaterial stiegen, wodurch die Produktion der privaten Bauunternehmen regelrecht einbrach. Da der Bau von Wohnungen durch die Krise zurückgegangen war und die Branche sich nur langsam erholte, stattete die Regierung den subventionierten Bausektor großzügig mit Zuschüssen aus. Etwa 87 Prozent der 25.000 Wohnungen, die um 1920 gebaut wurden, dankten ihrer Entstehung staatlicher Intervention.

Um gegen Mietwucher vorzugehen, begann die Regierung ab 1917 die Höhen der Mieten zu regulieren. Staatlich eingestellte Kommissionen taxierten den Wert der Wohnungen und legten Obergrenzen für Mieten fest. Eine weitere Maßnahme betraf den Neubau von Häusern. Das 1918 eingeführte „Wohnungsnotgesetz“ ermöglichte es dem Staat, Kommunen zum Wohnungsbau zu verpflichten. Dabei übernahm der Staat 90 Prozent der Kosten, den übrigen Teil der Finanzierung mussten die Kommunen bezahlen. Nachdem die Bautätigkeit des privaten Sektors ab 1922 das Vorkriegsniveau erreicht hatte, fuhr der Staat sein umfangreiches Förderungsprogramm herunter und vergab ab 1925 ausschließlich noch Subventionen für den Bau einfacher Wohnungen, die Notbehausungen und Slum-Wohnungen ersetzen sollten.

Ab 1945

Nach Ende des Zweiten Weltkriegs erreichte die Wohnungsnot in den Niederlanden einen neuen Höchststand. Von insgesamt zwei Millionen Wohnungen waren 87.000 Wohnungen vollständig zerstört, mehr als 300.000 beschädigt. Damit die Verknappung von Wohnraum nicht zu einer Explosion der Mietpreise führte, wurden die Mieten künstlich niedrig gehalten und auf den Stand von vor der Besetzung, Mai 1940, festgelegt. Erst ab 1951 waren Erhöhungen des Mietpreises zugelassen. Das niederländische Amt für Statistik (CBS) berechnete, dass der Mangel an Wohnungen innerhalb von zehn Jahren ausgeglichen werden könne, wenn in diesem Zeitraum jährlich etwa 60.000 bis 70.000 Wohnungen gebaut würden. Gegen Ende der 1950er Jahre erreichte die durchschnittliche Produktion an neuen Wohnungen den errechneten Bedarf. In der früheren Phase des Wiederaufbaus ließen die Städte die Häuser in den meisten Fällen von eigenen, kommunalen Bauunternehmen errichten.

Die Rolle der Genossenschaften veränderte sich in den 1960er Jahren, als sich die Kommunen aus der Bautätigkeit zurückzogen und den Neubau von Sozialwohnungen zum größten Teil den Wohnungsbaugesellschaften überließen. Da die erforderliche Produktion noch nicht erreicht war, startete die Regierung 1963 ein umfangreiches Bauprogramm. Dadurch erreichte die Produktion von neuen Wohnungen vier Jahre später durchschnittlich 125.000 Wohnungen pro Jahr, in den Jahren 1972/1973 sogar 150.000. Im Verlauf der 1980er Jahre fuhr Staat die Subventionen für den Bausektor herunter. Durch die umfangreichen Bauaktivitäten seit den 1950er Jahren war der Bestand an Sozialwohnungen in den Niederlanden erheblich angewachsen. Mitte der 1990er Jahre waren etwa 38 Prozent der gesamten niederländischen Wohnungen im Besitz von Genossenschaften.

Ab 1995 zog sich der Staat vollständig aus der Förderung des sozialen Wohnungsbaus zurück. In einer umfangreichen Finanztransaktion erhielten die Wohnungsbaugesellschaften 16,7 Milliarden Euro, die Kreditverpflichtungen beim Staat wurden aufgelöst. Die meisten Gesellschaften wandelten sich der Folge in Stiftungen um. Diese sind finanziell unabhängig, müssen aber gänzlich ohne Subventionen auskommen. Im Gesetz zum sozialen Wohnungssektor sind die sechs Aufgaben der Wohnungsbaugesellschaften definiert: das Vermieten von Wohnungen; die Qualität der Wohnungen gewährleisten; Mieter in Fragen der Unternehmenspolitik einbeziehen; verantwortungsvoll wirtschaften; für eine gutes Wohnumfeld sorgen; Wohnungen für Ältere und Behinderte bereitstellen.

Autor: Frederik Hartig
Erstellt: März 2013