V. Mobilitätshemmnisse – EU als gebrochener Raum

Was hindert die EU-Bürger daran, als Arbeitskräfte zahlreich von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch zu machen? Neben dem im vorangegangenen Kapitel bereits näher beleuchteten Informationsmangel (siehe Kapitel Informationsdefizit) identifizierte eine von der Europäischen Kommission in Auftrag gegebene Studie aus dem Jahr 2009 folgende „Hemmnisse für das grenzüberschreitende Pendeln“:

a) Sprachbarriere und Mentalitätsunterschiede
b) Mangelhafte grenzüberschreitende Infrastruktur
c) Nicht-Akzeptanz von Qualifikationen
d) steuerliche Stolpersteine
e) rechtliche Stolpersteine – Lücken zwischen den nationalen Sozialsystemen

Zum einen bestehen rechtliche und administrative Stolpersteine, die beim Wandern zwischen zwei Systemen der sozialen Sicherung entstehen. Doch auch weiche Faktoren wie Sprache und Kultur entscheiden maßgeblich mit.

Man muss schon wissen, wie man in den Niederlanden einen Job findet. Dort sind zum Beispiel Zeitarbeitsfirmen (nl. uitzendbureaus) aktiver als in Deutschland. Wer die Unterschiede in der Betriebs- und Arbeitskultur nicht kennt, wird es möglicherweise schwer haben im Umgang mit seinen Kollegen oder bei eventuellen Konflikten mit dem Arbeitgeber im Nachbarland. Um dort zu bestehen, sollten die örtlichen Eigenarten bekannt sein. Das setzt natürlich eine gewisse Offenheit voraus.

a) Sprachbarriere und Mentalitätsunterschiede

Nicht jeder wechselt so mühelos zwischen Deutsch und Niederländisch wie der Sänger Herman van Veen. Beim Spargelstechen mag es kaum eine Rolle spielen, doch wer die Sprache des Nachbarlandes nicht spricht, ist auf dem Arbeitsmarkt schwerer vermittelbar.

Laut einer Studie der Europäischen Kommission aus dem Jahr 2012 sprechen 54 Prozent der Europäer mindestens eine weitere Sprache neben ihrer Muttersprache, ein Viertel spricht zwei Fremdsprachen und nur zehn Prozent können mindestens drei Fremdsprachen sprechen. Dass rund die Hälfte der EU-Bürger eine oder mehr Fremdsprachen aus der EU sprechen, heißt aber auch: Jeder zweite spricht keine andere Sprache aus den EU-Ländern.

Diese Zahlen entspringen allerdings dem EU-Durchschnitt, würde man Deutschland und die Niederlande allein betrachten, dürfte sich aufgrund des höheren Bildungsstandards ein etwas freundlicheres Bild ergeben. Zudem sind es die Bewohner in den unmittelbaren Grenzgebieten gewohnter, in der Nachbarsprache zu kommunizieren. Oder sie finden in den örtlichen Dialekten genügend Gemeinsamkeiten, um sich zu verständigen. Übrigens ist Deutsch mit 16 Prozent die am meisten verbreitete Fremdsprache in der EU, Englisch sprechen hingegen nur 13 Prozent der EU-Bürger.

Sprache ist einer der wichtigste Schlüssel zum Nachbarn, und damit auch zur Etablierung eines grenzübergreifenden Arbeitsmarktes. Das hat auch die Europäische Union erkannt. Die EU-Kommission schreibt in ihrem Aktionsplan Mobilität von 2002: „Durch Fortschritte beim Fremdsprachenunterricht würde eine der wichtigsten kulturellen und psychologischen Mobilitätsbarrieren aus dem Weg geräumt“. Bildung rückt hier in den Mittelpunkt: „In diesem Zusammenhang darf man die Bildungsmobilität nicht unterschätzen, nicht zuletzt wegen der sprachlichen und kulturellen Fertigkeiten, die mobile Studierende erwerben. Es ist erwiesen, dass Menschen, die während des Studiums international mobil waren, im späteren Leben eher Arbeitsmöglichkeit in einem anderen Mitgliedsstaat in Betracht ziehen, suchen oder wahrnehmen.“

Ein weiteres Mobilitätshemmnis sind Mentalitätsunterschiede. Obwohl die Länder sich räumlich so nah sind, gibt es doch eine unterschiedliche Betriebskultur, ein unterschiedliches Denken über Hierarchien und einen unterschiedlichen Umgang unter Kollegen. Insgesamt bewerteten die Grenzpendler, die hierzu 2009 befragt wurden, dieses Hemmnis jedoch als eher gering.[1]

b) Grenzüberschreitende Infrastruktur

ZZwischen Deutschland und den Niederlanden bestehen so gut wie keine natürlichen landschaftlichen Grenzen. Ein Blick auf das Verkehrsnetz verrät allerdings, dass hier eine Grenze verläuft, die nicht immer so durchlässig war wie heute. Autofahrer können auf Nebenstraßen ausweichen. Das werden sie demnächst wahrscheinlich auch vermehrt tun, wenn eine Maut für ausländische Fahrzeughalter auf deutschen Autobahnen realisiert wird. Ein anderer Ausweg wäre, auf den öffentlichen Nahverkehr auszuweichen. Nutzer von Bus & Bahn bekommen jedoch deutlich zu spüren, wenn Planungskompetenzen von Verkehrsbetreibern sprichwörtlich auf „Grenzen“ stießen und immer noch stoßen. Es gibt vergleichsweise wenige Verbindungen im ÖPNV, die häufig auch noch große „Lücken“ im Takt aufweisen.  Auch technische Systeme oder Abrechnungsmethoden der Bahngesellschaften lassen sich nicht immer genau aufeinander abstimmen.

Allerdings laufen vielseitige Bemühungen, dieses Mobilitätshindernis aus dem Weg zu räumen: Mehrere Strecken zwischen Deutschland und den Niederlanden gehören zum so genannten Transeuropäischen Netz (TEN), mit dem die EU laut Maastrichter Vertrag von 1992 ein grenzüberschreitendes integriertes Verkehrsnetz schaffen will. Das betrifft vor allem den Schnell- und Güterverkehr, Stichworte sind hier „Der Eiserne Rhein“ und die „Betuwe-Linie“ (siehe auch Dossier Betuweroute). Schon 1977 schlossen NRW und die Niederlande ein Abkommen über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Raumordnung.

Auch im Nahverkehr wird rege über die Grenze hinweg geplant. Die Kooperation ist oft schwierig, weil die ÖPNV-Kompetenzen auf unterschiedlichen Ebenen angesiedelt sind. Doch diverse Einzelprojekte waren schon erfolgreich. So bieten die niederländischen, belgischen und deutschen Verkehrsunternehmen seit 1998 für die gesamte Euregio Maas-Rhein (Aachen-Lüttich-Maastricht) ein gemeinsames Tagesticket an. Schrittweise geht es voran: Immer mehr niederländische Orte leuchten im Fahrtzielanzeiger deutscher Busse und Regionalbahnen, zum Beispiel Münster-Enschede. Auch gibt es regelmäßige Intercity-Verbindungen von Amsterdam nach Frankfurt und Berlin. Die Verkehrsplaner im Dreiländereck NRW – Belgien – Niederlande arbeiten mit einem Gesamtkonzept: dem Euregionalen Nahverkehrsplan. Hiervon profitiert auf deutscher Seite besonders der Raum Aachen. Die Zusammenarbeit in diesem Gebiet kann daher als vorbildlich bezeichnet werden. In keinem anderen grenznahen Raum gibt es derartig umfassende Bemühungen. Erst Anfang Februar 2018 gab es hier wieder Neuigkeiten zu vermelden: In Zuge des INTERREG-V-A Projekts „emr connect“ setzen sich die Städteregion Aachen und die Euregio Mass-Rhein zusammen, um den öffentlichen Nahverkehr über die deutsch-niederländisch-belgische Grenze zu verbessern. Weitere 14 Projektpartner, wie z.B. die RWTH Aachen oder die Provinz Limburg sitzen mit am Tisch. [2]

Etwas Bewegung scheint jedoch auch außerhalb von Aachen in Sicht: 2017 wurde ein Projekt abgeschlossen, dass die Notwendigkeit des Infrastrukturausbaus in und um die EUREGIO untersuchte. Konkret ging es um folgende Teilprojekte, die sich dem Personentransport auf der Schiene widmen:

- Verbindung Emmen-Nordhorn-Rheine: Reaktivierung und Überprüfung des Fahrgastpotentials
- Verbindung Zwolle-Enschede-Gronau-Münster – Studie über die Effekte einer Verknüpfung der genannten Streckenabschnitte
- Verbindung Enschede-Münster: Inventarisierung der Kosten bei möglicher Elektrifizierung der Strecke. Hier wurde bereits ein steigendes Fahrgastaufkommen registriert.
- Verbindung Amsterdam-Hengelo-Osnabrück-Berlin: Machbarkeitsanalyse zur Beschleunigung und Verbesserung der Strecke
- Verbindung Anbindung an den Flughafen Münster-Osnabrück: Prüfung einer möglichen Anbindung an die Bahnstrecken Hengelo-Rheine, bzw. Enschede-Münster

Neben positiven Effekten für den Tourismussektor und auf die demografische Entwicklung der Region, werden in dem Abschlussbericht des Projekts auch deutliche Verbesserungen für den Arbeitsmarkt der Region prognostiziert. Durch einen Ausbau des öffentlichen Nahverkehrs würden demzufolge Unternehmen bessere Standortkonditionen vorfinden, sodass Gewerbeflächen verstärkt nachgefragt würden. Außerdem würde es dabei helfen, den Arbeitsmarkt rund um die Grafschaft Bentheim zu verbessern, weil Fachkräfte aus den Niederlanden leichter angeworben werden könnten. Auch insgesamt würde die Bevölkerung der Region flexibler in der Auswahl ihrer Beschäftigungsmöglichkeiten werden. [3]

Die Verbindungen von so großen Städten wie Aachen oder Münster in die Niederlande sind wichtige Strecken, die das Arbeiten im Nachbarland vereinfachen. Aber auch grenznahe Städte, wie z.B. das niederrheinische Kleve bräuchten ein deutlich umfangreicheres Nahverkehrsnetz, um es auch Arbeitnehmern in diesen kleineren Städten zu ermöglichen, Arbeit im Nachbarland zu finden.

c) Nicht-Akzeptanz von Qualifikationen

Eine weitere Hürde, um einen Job im Ausland zu bekommen, sind die unterschiedlichen Ausbildungen, Titel und Berufsbezeichnungen. Hat der deutsche Apotheker wirklich das gleiche Wissen wie sein niederländischer Kollege? Wie muss ich als Arbeitgeber die Qualifikationen und Erfahrungen einschätzen, die mir ein Bewerber aus dem Nachbarland in seinem Lebenslauf beschreibt?

In Deutschland wird zwischen reglementierten und nicht reglementierten Berufen unterschieden. So sind Arzt, Lehrer, Ingenieur oder Anwalt Berufe, die hinsichtlich ihrer Ausbildung, Zulassung und Ausübung bestimmten Vorschriften unterliegen. Wer einen dieser Berufe im Ausland gelernt hat und hier ausüben möchte, braucht eine behördliche Anerkennung. Auch in den Niederlanden sind für einige gefahrengeneigte Berufe besondere Voraussetzungen zu erfüllen, bevor zum Beispiel ein deutscher Elektroinstallateur oder Gasmonteur dort arbeiten darf. Bei nicht reglementierten Berufen liegt es im Ermessen des Arbeitgebers, die im Ausland absolvierte Ausbildung eines Bewerbers zu akzeptieren.

EU-Bürgern soll es leichter gemacht werden, im europäischen Ausland zu arbeiten. Im Juli 2005 verabschiedete der EU-Rat die Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (Richtlinie 2005/36/EG). Danach müssen die EU-Staaten Berufsabschlüsse und -erfahrungen gegenseitig anerkennen – und zwar auf unbürokratischerem Weg als bisher. Mit der Qualifikationsrichtlinie soll das notwendige Berufsniveau sichergestellt werden. Den Nachweis erworbener Fähigkeiten sollen die Berufsverbände erbringen und dafür ein Kooperationssystem aufbauen.

Trotz vermehrter Bemühungen, das Arbeiten im Ausland einfacher zu machen, bleibt es immer noch eine sehr bürokratische und bisweilen teure Angelegenheit. In der Linksammlung sind die Internetseiten einschlägiger Institutionen vermerkt, die bei Fragen zum Thema und zum Prozedere helfen können. Je nachdem, in welcher Branche man arbeiten will, gelten nämlich unterschiedliche Vorgehensweisen und man muss sich an unterschiedliche Institutionen wenden.

Für berufliche Erfahrungen im weiteren Sinne hat die EU im Dezember 2004 ein Rahmenkonzept verabschiedet: die neue „Gesamtstrategie für den europass“. Der europass ist ein Instrument, um im In- und Ausland gemachte Erfahrungen zu dokumentieren und darzustellen. Er besteht aus verschiedenen Bausteinen wie „Mobilität“, „Europäischer Lebenslauf“ und „Sprachen“. Er soll ein Gesamtbild der Qualifikationen und Kompetenzen einzelner Personen vermitteln und die Vergleichbarkeit im europäischen Kontext erleichtern. Er enthält z. B. Inhalte, Ziel und Dauer des konkreten Auslandsaufenthaltes.

Für Studenten ist die Annäherung an die Vergleichbarkeit ihrer Leistungen und Abschlüsse bereits in vollem Gang. Der so genannte Bologna-Prozess verdankt seinen Namen einer Konferenz von 29 europäischen Bildungsministern in Bologna 1999. Sie vereinbarten bis 2010 einen einheitlichen europäischen Hochschulraum zu schaffen. Ziele der Bologna-Erklärung sind unter anderem ein einheitliches System vergleichbarer Abschlüsse und die Einführung eines Leistungspunktesystems. Damit können Studenten einfacher die Uni wechseln und ihre bisherigen Leistungen anerkennen lassen. Studenten und Lehrende sollen auf diese Weise mobiler werden. Die europäischen Staaten haben zwei Netzwerke eingerichtet, die sich um die akademische Anerkennung von Studienleistungen und Abschlüssen kümmern: ENIC und NARIC.

Auch die unterschiedlichen Schulsysteme sind ein Hemmschuh für die Mobilität über die Grenzen hinweg, wenn Berufstätige mit ihren Kindern das Land wechseln wollen. Allerdings betrifft das weniger Grenzpendler als Arbeitskräfte, die vollständig mit ihrer Familie in ein anders Land ziehen.

d) Steuern – kommt das Finanzamt im Doppelpack?

Wer zwischen zwei EU-Ländern pendelt, bewegt sich zwischen zwei Steuersystemen. Steuererhebungen sind hoheitliche Aufgaben der Mitgliedstaaten. Sie haben sich historisch sehr unterschiedlich entwickelt und verändern sich ständig weiter. Das Thema Steuern ist für viele Menschen ohnehin schwer zu durchschauen und zu handhaben. Die Aussicht, durch einen Job über die Grenze auch noch zum Sonderfall für das Finanzamt zu werden, kann Menschen durchaus davon abhalten, zum Grenzpendler zu werden.

Grundsätzlich gilt beim Thema Steuern das Tätigkeitsland-Prinzip. Wo man sein Geld verdient, zahlt man auch die Steuern. Aus Sicht der Staaten ist das so lange in Ordnung, wie die Pendlerströme in beide Richtungen ausgeglichen sind. Schwierig wird es, wenn die Bewegung asymmetrisch wird. Ziehen zum Beispiel viele Familien ein paar Straßen oder Dörfer weiter über die Grenze, weil dort Bauland billiger ist, trägt der Wohnsitzstaat mehr Aufwendungen z.B. für Kindergärten, denen keine steuerlichen Einnahmen gegenüberstehen. So ist zum Beispiel die Gegend um Heinzberg nördlich von Aachen bei niederländischen „Häuslebauern“ sehr beliebt. Die Antwort hierauf sind bilaterale Ausgleichszahlungen.

Zwischen der Bundesrepublik und den Niederlanden gibt es seit 1959 ein Doppelbesteuerungsabkommen. Es regelt, ab wann und unter welchen Bedingungen Lohn- und Einkommenssteuer an welchen Staat abzuführen sind. Damit wird ein großer Teil der Schwierigkeiten abgefedert. Es löst jedoch nicht alle Probleme der Grenzpendler: Permanent tauchen in Einzelfällen zum Teil gravierende Benachteiligungen auf. So entmutigen letztlich nationale Steuerbestimmungen EU-Bürger, von der Freizügigkeit Gebrauch zu machen.

Im Grunde ist jeder Steuerzahler ein Einzelfall, weil extrem viele Komponenten seinen genauen Status bestimmen: Arbeitet er als Arbeitnehmer oder Selbständiger? Ist er dauerhaft im Nachbarland angestellt oder nur entsandt? Hat die Firma einen Sitz im Arbeitsland?... Doch einige Schwierigkeiten treten besonders häufig auf. So betrachtet das deutsche Steuerrecht im Ausland lebende und dort einen bestimmten Teil ihres Einkommens verdienende Grenzpendler als „Steuerausländer“. Sie sind nur beschränkt steuerpflichtig und dadurch von steuerlichen Vergünstigungen wie dem Ehegattensplitting ausgeschlossen.

Die bereits erwähnte Studie zur Mobilität von Grenzpendlern aus dem Jahr 2009 geht explizit auf die deutsch-niederländische Grenzregion ein: „Die Steuersätze und Regulierungen variieren stark. Viele Grenzpendler zahlen Einkommensteuern in beiden Ländern. Sie müssen Formulare in beiden Ländern ausfüllen und benötigen Hilfe, die schwierig zu bekommen ist.“ [4]

Beispiel: Dienstwagen von Selbständigen - Steuern zahlen und trotzdem „Steuerhinterzieher“ sein?

Mit Steuern und Zoll haben z.B. niederländische Selbständige Schwierigkeiten, die ihre Tätigkeit in Deutschland ausüben und dort einen Firmenwagen angemeldet haben. Diesen durften sie bisher ausschließlich in Deutschland oder für den direkten Weg zwischen Arbeit und Wohnung nutzen. Folgender Fall veranlasste die Europäische Kommission 2005 zu einem Vertragsverletzungsverfahren (Referenznummer IP/05/863) gegen die Niederlande: Ein niederländischer Physiotherapeut mit Praxis in Deutschland machte auf dem Heimweg noch einen Abstecher zu einem Patienten, der selbst auch auf niederländischem Gebiet lebt. Er geriet mit dem deutschen Firmenwagen in eine Zollkontrolle, die niederländischen Behörden forderten mehrere Tausend Euro Steuern nach, denn Einwohner der Niederlande dürfen in den Niederlanden nur ein in den Niederlanden zugelassenes Fahrzeug fahren und müssen hohe Zulassungssteuern zahlen. Der Physiotherapeut musste letztendlich nicht zahlen; die Niederlande passten die betreffende Regelung an, weil sie den freien Personenverkehr und die Niederlassungsfreiheit in der EU beeinträchtigte.


Nähere Informationen dazu  www.euregio-mr.com

Für Grundsatzfragen halten die deutschen und niederländischen Finanzbehörden diverse Broschüren bereit. Genauere Beratung finden Grenzpendler bei den regelmäßigen Steuersprechstunden bei den Euregios. Sie werden gemeinsam von deutschen Finanzbeamten, Mitarbeitern der niederländischen Steuerbehörde sowie von Beratern der Sozialversicherungsträger, der Arbeitsämter und der Verbraucherberatungen durchgeführt.

Gemeinsame Steuer-Informationsstelle in Heerlen (Team GWO)

Antworten auf grenzüberschreitende Steuerfragen können Bürger beim Finanzamt Heerlen (NL) bekommen. Seit November 2000 beteiligt sich die nordrhein-westfälische Finanzverwaltung mit zwei deutschen Steuerbeamten an einer permanenten Telefon-Informationsstelle, die beim niederländischen Finanzamt Heerlen eingerichtet ist. Dieser für die Bürger kostenlose telefonische Service hilft Grenzpendlern bei Fragen und Problemen mit dem Steuer- und Sozialversicherungsrecht. Grenzüberschreitende Fragestellungen werden dort auf Deutsch und auf Niederländisch telefonisch oder über Internet beantwortet. Seit Februar 2003 ist die belgische Finanzverwaltung ebenfalls mit zwei Mitarbeitern beteiligt.

e) Rechtliche Stolpersteine – Lücken zwischen den nationalen Sozialsystemen

Nach den Verordnungen unterliegen Personen, die sich aus arbeitsbedingten Gründen von einem Mitgliedstaat in einen anderen begeben, im Allgemeinen dem System der sozialen Sicherheit des neuen Beschäftigungsstaates. Doch was tut man, wenn bestimmte Voraussetzungen nicht gegeben sind? Da dieses Thema besonders wichtig und sehr umfangreich ist, soll ihm ein eigenes Kapitel EU: Flickenteppich Sozialrecht gewidmet werden.


[1] MKW Wirtschaftsforschung GmbH: Scientific Report on the Mobility of Cross-Border Workers within the EU-27/EEA/EFTA Countries, München 2009, S. 56.
[2] AVV: Neues Förderprojekt „emr connect“ startet - 4,6 Millionen Euro für grenzüberschreitende Mobilität, vom 01.02.2018, online unter https://avv.de/de/aktuelles/neuigkeiten/neues-foerderprojekt-emr-connect-startet-46-millionen-euro-fuer-grenzueberschreitende-mobilitaet-kopie. Weitere Informationen zum Projekt finden Sie außerdem auf http://www.emr-connect.eu
[3] Brandt, Arno et al. : Regionalwirtschaftliche Effekte einer Verlängerung des SPNV auf der Verbindung Emmen–Rheine, Hannover 2016, online unter http://www.euregio.eu/sites/default/files/downloads/Abschlussbericht%20SchienenRegion%20DE_Optimized.pdf
[4] MKW Wirtschaftsforschung GmbH: Scientific Report on the Mobility of Cross-Border Workers within the EU-27/EEA/EFTA Countries, Januar 2009, S. 46.

Autorin: Anneke Wardenbach
Erstellt: Oktober 2005
Aktualisiert: Februar 2014, Angelika Fliegner, sowie Januar 2018, Katrin Uhlenbruck