VII. Utopie und Realität

Eine vollständige Lösung der Grenzpendlerprobleme gäbe es nur, wenn die Mitgliedsstaaten der EU ihre Systeme der sozialen Sicherung und der Steuern komplett vereinheitlichten. Das ist utopisch. Außerdem wären Grenzpendler dann keine Grenzpendler mehr, denn damit wäre die EU fast vollständig zu einem Staat verschmolzen. Die EU will nicht harmonisieren, sondern lediglich koordinieren. Wer beschließt, Grenzgänger zu werden, muss also mit den Unterschieden leben und umgehen. Also müssen die einzelnen Probleme der Grenzpendler beseitigt werden. Hier bieten sich verschiedene Ansatzpunkte:

  • gute Information der Beteiligten, damit Schwierigkeiten gar nicht erst entstehen (zum Beispiel aus Unkenntnis verpasste Fristen)
  • gute Information der Mitarbeiter der ausführenden Instanzen, viele Einzelfälle können auf dem kurzen Dienstweg gelöst werden, wenn zum Beispiel die örtlichen Arbeitsbehörden gut kooperieren.
  • punktuelle Bestimmungen ändern: Manchmal reicht es schon, einzelne Worte in Paragrafen anzupassen. Häufig stehen deutsche und niederländische Bestimmungen aber grundsätzlich im Widerspruch, zum Beispiel bei dem deutschen Konzept der „geringfügigen Beschäftigung“. Das bedeutet: Die Politik muss gezielt an bestimmten Stellschrauben ihrer Steuer- und Sozialversicherungssysteme drehen. Ein schwieriges Unterfangen angesichts des harten Ringens um die tief greifenden Wandlungen, die die Sozialstaaten gerade durchleben. Die bereits erwähnten "Experten-Workshops" der Euregios setzen hier an: Sie listen die konkreten Probleme auf, formulieren juristische Lösungsvorschläge und präsentieren sie an die verantwortlichen Instanzen.


Insgesamt ist eine gewisse Trägheit bei der Beseitigung der Grenzpendlerprobleme zu beobachten. Die Problematik findet ihren Weg jenseits der Fachkreise nur schwer in die politische Agenda – von einem Interesse der breiten Öffentlichkeit ganz zu schweigen. Das hat mehrere Gründe: Unter anderem hat das Phänomen „Grenzpendler“ im Vergleich zur Gesamtbevölkerung wenig Gewicht im Arbeitsmarkt. Aktuell pendelt nur ein kleiner Teil der Bevölkerung zwischen NRW und den Niederlanden. Bei zusammen rund 33 Millionen Einwohnern, lassen sich hier für Politiker kaum Lorbeeren in Form von Wählerstimmen ernten. Auch rühren viele Beteiligte aus Angst vor einer „Harmonisierung nach unten“ ungern an der sozialen Sicherung im weitesten Sinne.

Lösungsvorschlägen für Grenzpendlerproblematiken ein größeres politisches Gewicht verleihen, war auch eine der Intentionen hinter der Gründung des so genannten Grenznetzes, ein Kooperationsnetzwerk zwischen verschiedenen Grenzregionen, im Jahr 2009. Seinen Ursprung hatte es in der „TaskForce zur Förderung der Mobilität in der Euregio Maas-Rhein“. Diese versucht seit 2006 die wichtigsten Mobilitätshemmnisse für Grenzpendler abzubauen oder zumindest zu mildern, heißt es auf der Homepage.

Wer soll die Probleme lösen?

Bei alledem muss auch noch ausgehandelt werden, auf welcher Ebene die besten Handlungsmöglichkeiten liegen, wer handeln muss bzw. darf: Die EU, die Mitgliedstaaten, NRW, die Niederländischen Provinzen, Kommunen, die ausführenden Instanzen wie Arbeitsagentur und GAK oder andere Akteure wie die Euregios? Häufig genug sind es erst die Gerichte, die in den Einzelfällen bestimmen, wer am Zug ist.

Handlungsebene Europäische Union: Die Reform der VO 1408/71

Die Verordnung (EWG) Nr. 1408 aus dem Jahr 1971 regelte bis zum Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 die Koordinierung der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit. Obwohl 2004 beschlossen, wurde die neue Verordnung erst sechs Jahre später rechtskräftig, nachdem die Modalitäten für ihre Durchführung durch eine weitere Verordnung ((EG) Nr. 987/2009) ausgehandelt waren. Wie komplex und schwerfällig dieses Konstrukt ist, lässt sich hieran bereits ablesen.
Doch einiges wurde auch einfacher und moderner. Unter anderem wurde die Verordnung auf alle Personen ausgeweitet, die von den nationalen Sozialversicherungssystemen erfasst sind. Bisher fiel zum Beispiel der Deutschtürke mit türkischem Pass aus dem Raster und konnte nicht ohne weiteres im Nachbarort hinter der Grenze einen Job annehmen (Problem der Drittstaatsangehörigkeit). Weitere wichtige Änderungen betreffen die Einbeziehung von Vorruhestandsregelungen in die Verordnung sowie die Regeln zur Arbeitslosigkeit, zu den Grenzarbeitnehmern, sowie den Zugang zu medizinischer Versorgung.

EU: „Mangelhafte Bildung und Information sind die größten Hindernisse“

Um einen neuen, für alle zugänglichen europäischen Arbeitsmarkt zu schaffen, kündigte die Europäische Kommission im Frühjahr 2000 eine hochrangige Taskforce an: Sie solle die Mobilitätshemmnisse zusammentragen. Aufbauend auf diesen Bericht veröffentlichte die Kommission 2002 ihren „Aktionsplan Mobilität“. Die darin enthaltenen Empfehlungen gehen davon aus, dass mangelhafte Bildung und Information die größten Mobilitätshindernisse sind. Vereinfacht gesagt: Arbeitssuchende haben für die freien Stellen nicht das Richtige gelernt oder wissen nicht, dass es sie gibt. Die Maßnahmen der Europäischen Union, um die Mobilität der Arbeitskräfte zu steigern, zielen daher besonders auf die Bereiche Information und Bildung. Zum Beispiel:

  • Initiativen, um Qualifikationen, Berufe und Ausbildungen international vergleichbarer zu machen.
  • Ausbau des EURES-Netzwerkes: Die „EURopean Employment Services“ sind eine EU-weit auf Grenzüberschreitung spezialisierte Arbeitsberatung. Jede freie Stelle soll EU-weit bekannt sein.
  • Informationskampagnen: Beispielsweise erklärte die Europäische Kommission 2006 zum „Europäischen Jahr für Arbeitskräftemobilität“, um das Bewusstsein und das Verständnis für den Nutzen einer Auslandstätigkeit zu wecken. Für Projekte und Großveranstaltungen sowie Europa-Stellenbörsen in rund 100 Städten stellte die EU-Kommission sechs Millionen Euro zur Verfügung.
  • SOLVIT: Online-Netzwerk zur Problemlösung, in dem die Mitgliedstaaten zusammenarbeiten, um auf pragmatische Weise Probleme zu lösen, die durch die fehlerhafte Anwendung von Binnenmarktvorschriften seitens Behörden entstehen. In jedem Mitgliedstaat der EU sowie in Island, Liechtenstein und Norwegen gibt es SOLVIT-Stellen. Sie bearbeiten Beschwerden von Bürgern und Unternehmen. Die SOLVIT-Stellen sind Teil der nationalen Verwaltung und ihre Aufgabe besteht darin, innerhalb von 10 Wochen für Probleme praktische Lösungen zu finden. Die Benutzung von SOLVIT ist kostenlos.
  • Petitionen an das Europaparlament: Bürger können direkt beim Europaparlament Petitionen einreichen. Das war in Einzelfällen durchaus erfolgreich. So schreiben die niederländischen Behörden jetzt nicht mehr in die Aufenthaltsgenehmigung für EU-Bürger, dass das Aufenthaltsrecht bei Beanspruchung von staatlichen Fürsorgeleistungen entfällt („Bij beroep op publieke middelen vervalt het verblijfsrecht“). Stattdessen schreiben sie jetzt, dass die Beanspruchung von Fürsorgeleistungen Folgen für das Aufenthaltsrecht haben kann („...kan gevolgen hebben voor het verblijfsrecht“). Das klingt nach juristischer Haarspalterei, „für uns war es aber ein Fortschritt, wir hatten das schon lange moniert,“ so Grenzpendlerberaterin Christina Löhrer-Kareem aus Aachen.


Handlungsebene Deutschland

In Deutschland gibt es für Grenzpendler keine zentrale Anlaufstelle. Informationen und Sachwissen liegen vorwiegend bei den Euregios. Sie arbeiten ihrer Entstehungsgeschichte entsprechend relativ autonom, was die Gefahr von Überschneidungen fördert. Das Land NRW als wichtigster Nachbar der Niederlande „befürwortet eine engere Zusammenarbeit in den Euregios“, sagte Dr. Christian Engel, vom Referat für Benelux-Kooperation der Staatskanzlei NRW im Herbst 2005.

Auch unter Ministerpräsidentin Hannelore Kraft wurde die intensive Zusammenarbeit zwischen NRW und den Niederlanden fortgeführt. Im Juli 2013 trafen sich die Außenminister Luxemburgs und der Niederlande, Jean Asselborn und Frans Timmermans, sowie der belgische Generalkonsul Nicolaas Buyck und die NRW-Ministerpräsidentin Hannelore Kraft in Düsseldorf, um die Zusammenarbeit zwischen den Ländern zu vertiefen. „Wir müssen auf einen gemeinsamen Arbeitsmarkt in Nordrhein-Westfalen und der Benelux-Region hinarbeiten“, so der niederländische Außenminister Frans Timmermans (NiederlandeNet berichtete).

Handlungsebene Niederlande

In den Niederlanden müssen sich Grenzpendler neben dem Finanzamt (belastingdienst) erst einmal nur eine Adresse merken. Das Bureau Duitse Zaken in Nimwegen ist Ansprechpartner für alle Fragen aus dem Bereich der Sozialversicherung. „Sie können zu uns kommen, egal, ob es um Rente, Kindergeld oder Krankenversicherung geht“, ermuntert Mitarbeiter Noud van de Ven, „wir informieren Grenzarbeiter nicht nur mit Blick auf unsere niederländischen Regelungen, sondern auch über die deutsche Sozialversicherung!“

Weitere Vorschläge

Darüber hinaus gibt es eine Reihe von allgemeinen Vorschlägen, die den Grenzpendlern das Leben leichter machen könnten:

  • Zentrale Anlaufstelle: Eine zentrale Anlaufstelle für Grenzpendler, idealerweise mit den deutschen und niederländischen Instanzen unter einem Dach. Dieser Gedanke geistert schon seit vielen Jahren durch Studien und Arbeitskreise. Bisher scheiterte er an der schwierigen Koordination der zahllosen beteiligten Stellen und Ebenen, möglicherweise aber auch aus Mangel an Interesse und an unterschwelligem Widerstand in den gewachsenen Strukturen. Diese Idee wäre im Grunde genommen eine Institutionalisierung der regelmäßig stattfindenden „Grenzpendler-Sprechstunden“.
  • Anwendung nur eines Prinzips: Wohnland oder Arbeitsland: Je nach Thema unterliegen die Grenzpendler mal dem Wohnortprinzip (z.B. nicht akute Gesundheitsversorgung), mal dem Tätigkeitslandprinzip (z.B. Steuern). Die komplexen Geflechte der sozialen Sicherung sind jedoch darauf angelegt, dass Wohnen und Arbeiten in einem einzigen rechtlichen Raum stattfinden. Aus der gemischten Anwendung beider Prinzipien auf den Grenzpendler ergeben sich viele Unstimmigkeiten, meist zu dessen Nachteil. So zahlt ein niederländischer Pendler in Deutschland höhere Krankenversicherungs-Prämien, ist aber an die niedrigeren Leistungsansprüche in den Niederlanden gebunden. Ein ähnlicher Vorschlag lautet: Die Pendler einfach in ihrem eigenen Sozialversicherungssystem belassen. Beide Ansätze würden viel Komplexität aus den Einzelfällen nehmen. Aber ein Grenzpendler, der dann an seinem Wohnort keine Krankenversorgung mehr bekommt, hat immer noch ein Problem. „Die bessere Lösung wäre, in beiden Ländern Leistungen in Anspruch nehmen zu können,“ sagt Artur Hansen, Geschäftsführer der Regio Aachen. „Es geht doch darum, die soziale Sicherung eines Menschen so zu gestalten, dass er als Pendler nicht schlechter gestellt wird,“ erklärt Hansen. Im Rahmen der Reform der EU-Verordnung 1408/71 wurde auch schon darüber nachgedacht, für alle Bereiche das Arbeitslandprinzip gelten zu lassen. Der Vorschlag hat sich jedoch nicht durchgesetzt.
  • Kompensationsfonds für Einzelfälle: Ein Vorschlag sind Kompensationsfonds für Einzelfälle, bei denen Grenzpendlern durch gesetzliche Unstimmigkeiten gravierende finanzielle Nachteile entstehen. Dieser Denkansatz ist analog zu den bilateralen Kompensationsvereinbarungen für durch Pendler „entgangene“ Steuereinnahmen. (Doppelbesteuerungsabkommen) Zwischen Belgien und den Niederlanden bestehen steuerliche Kompensationsregelungen für die Grenzpendler. Diese Idee wurde auch für Deutschland diskutiert, aber letztendlich abgewiegelt.
  • „Eurotest“ bzw. „Grenzgängerveträglichkeitsprüfung“: Neue Gesetze vor Inkrafttreten auf die Kompatibilität zu den Regelungen in Nachbarländern prüfen. Die Niederländer mit zwei Nachbarn könnten das eventuell noch schaffen. Für Deutschland mit seinen neun Nachbarländern ist es unrealistisch. Eine Kompatibilität mit dem übergeordneten Europarecht ist dagegen zwingend. Fachleute verweisen hier regelmäßig auf die Möglichkeit, in neuen Gesetzen Öffnungsklauseln einzubauen. Dann könnten Grenzregionen gegebenenfalls eigene Lösungen einfügen.

Autorin: Anneke Wardenbach
Erstellt: Oktober 2005
Aktualisiert: Februar 2014, Angelika Fliegner