VI. EU: Flickenteppich Sozialrecht

Betrachtet man das Thema Sozialversicherungen, präsentiert sich Europa als Flickenteppich. Genau wie im Steuerrecht hat jedes Land sein eigenes, historisch gewachsenes System. Das zusammenwachsende Europa will hieran bisher nicht rühren. Harmonisierung ist nicht vorgesehen. Stattdessen lautet die Formel in der EU: Koordinierung. Zentrales Instrument ist die Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des europäischen Parlaments und des Rates über die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit. „Die Vorschriften zur Koordinierung der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit sind Teil des freien Personenverkehrs und sollten zur Verbesserung des Lebensstandards und der Arbeitsbedingungen beitragen“, heißt es darin. Die Grundregel der Verordnung lautet, dass die Rechtsvorschriften über die soziale Sicherheit des Arbeitslandes Anwendung finden.

„Bei Versicherungsleistungen ist es noch relativ einfach, seine Rechte als Grenzpendler geltend zu machen, schließlich wurden Beiträge gezahlt. Wer jedoch Fürsorgeleistungen braucht, hat erfahrungsgemäß wesentlich mehr Schwierigkeiten. Hier geht es nicht mehr um jemanden, der Beiträge gezahlt hat und nun entsprechende Leistungen einfordert, sondern um die Frage: Welche der Solidargemeinschaften soll hier einspringen?“, erklärte Artur Hansen, Geschäftsführer der Regio Aachen, die Grenzpendler ausführlich berät, im Herbst 2005.

Die mit Grenzgängerfragen befassten Institutionen haben permanent mit Fällen zu tun, die auf einer Kollision der unterschiedlichen Systeme sozialer Sicherung beruhen. Grenzpendler bewegen sich im Spannungsfeld zwischen europäischem und nationalen Recht sowie zwischenstaatlichen Vereinbarungen. Symptomatisch sind die unterschiedlichen Bedingungen für bestimmte Leistungsgewährungen. Wann gelte ich als arbeitsunfähig? Wie berechnen Niederländer oder Deutsche die Versicherungszeiten für die Rente? Welche erworbenen Rechte kann ich mitnehmen, also in mein Wohnland „exportieren“, wenn ich kein Pendler mehr bin? Gesetzeslücken und ungeklärte Rechtsituationen führen in vielen Fällen dazu, dass Grenzpendlern Leistungen vorenthalten werden, die sie ohne den Status des Pendlers zwischen zwei Staaten problemlos bekommen würden.

Die EUREGIO Gronau/Enschede sammelt seit den 70er Jahren die verschiedenen Rechtsprobleme der Grenzgänger. 1989 entstand der erste „Katalog der Grenzpgängerprobleme“. Seitdem gab es immer wieder Studien und Treffen von Fachleuten, die die alltäglichen Probleme formulierten. 2006 trafen sich Experten aus der Praxis zu drei Workshops zu den Bereichen Arbeitslosenversicherung, Familienleistungen sowie Renten- und Krankenversicherung. 2007 folgte ein Workshop „Steuern“. Die Experten erstellten eine Liste der aktuellen Probleme, für die anschließend von Juristen Lösungsvorschläge formuliert wurden. Die schärfsten Probleme wurden in einer Top-10-Liste zusammengetragen, um die Aufmerksamkeit der Politik darauf zu richten.

Beispiele für Grenzpendlerprobleme

Aufgrund der Veränderlichkeit durch laufende und anstehende Reformen sollen an dieser Stelle nur einige prägnante Beispiele von Grenzpendlerproblemen genannt werden.

Rente – Beispiel Ehepartner ohne Ansprüche

Hinterbliebenenrente (Algemene Nabestaandenwet, ANW) wird in den Niederlanden nur bis zur Vollendung des 65. Lebensjahres gezahlt. Danach greift die Allgemeine Altersrente (Algemeen Ouderdomswet, AOW) – sofern man dort Ansprüche aufgebaut hat. Ist das nicht der Fall, kann es finanziell plötzlich am 65. Geburtstag finanziell plötzlich eng werden. Das betrifft zum Beispiel Deutsche, deren Ehepartner in den Niederlanden gearbeitet hat, die aber selber dort weder gewohnt noch gearbeitet haben und somit auch keine niederländischen Rentenzeiten aufgebaut haben. Hier lohnt sich gegebenenfalls eine freiwillige Versicherung. (Quelle: Broschüre des Bureau Duitse Zaken, Arbeit und Sozialversicherung in den Niederlanden, S. 20)

Arbeitslosenversicherung – Beispiel Minijob

In Deutschland gilt jemand als arbeitslos, der weniger als 15 Stunden in der Woche arbeitet, in den Niederlanden liegt diese Grenze bei 12 Stunden. Damit sind allein schon die Zahlen zur Arbeitslosigkeit nur noch bedingt vergleichbar. Diese unterschiedliche Definition von Arbeitslosigkeit führt zu gravierenden Problemen bei den so genannten „geringfügig Beschäftigten“. Durch diesen deutschen Sonderweg können Niederländer, die für eine „geringfügige Beschäftigung“ nach Deutschland pendeln, aus dem Netz der sozialen Sicherung fallen: Sie verlieren ihre niederländische Arbeitslosenunterstützung, wenn sie mehr als 12 Stunden arbeiten. Gleichzeitig gewährt ihnen die „geringfügige Beschäftigung“ keinen Versicherungsschutz in Deutschland. (Quelle: „Endbericht über Hindernisse für Grenzgänger in den Niederlanden und Deutschland im Bereich Sozialversicherung, Steuern und Transferleistungen“, EUREGIO 2002, Problem Nr. 301D&NL und 115D)

Krankenversicherung – Beispiel freie Arztwahl

Eigentlich sollte die Grenze kein Hindernis darstellen, wenn es um die Gesundheitsversorgung und das Recht auf freie Arztwahl geht. In der Praxis gestaltet sich auch das schwieriger, als es sollte. Dennoch wurden hier auch Fortschritte erzielt und zumindest der Zugang zu Informationen über das Gesundheitsleistungen im Ausland wurde verbessert (siehe Dossier Gesundheitszusammenarbeit).

2006 haben die Niederlande ein neues Krankenversicherungssystem eingeführt. Die Zorgverzekeringswet änderte das bisherige System grundlegend. Unter anderem wurde die Einteilung der Versicherten in Pflichtversicherte und Privatversicherte aufgegeben, stattdessen ist jeder pflichtversichert, der in den Niederlanden wohnt oder einpendelt und steuerpflichtig arbeitet. Demgemäß betrifft das neue System auch die bislang privatversicherte Gruppe von Grenzgängern sowie deren Familienangehörige (Siehe auch Dossier Gesundheitsreform 2006).

Familienangehörige von Grenzgängern können nicht ohne weiteres Sachleistungen der Krankenversicherungen in dem Land, in dem der Grenzgänger arbeitet, in Anspruch nehmen, also zum Beispiel dort zum Arzt gehen. Es gilt das Prinzip: Sachleistung im Wohnland. Kooperation zwischen den verschiedenen Instanzen entsprechend der Verordnung VO Nr.1408/71 könnten das Problem lösen. Hervorstechendstes Modellprojekt ist hier IZOM – Integratie Zorg op Maat. (siehe Kapitel Modellprojekte) (Quelle: „Endbericht über Hindernisse für Grenzgänger in den Niederlanden und Deutschland im Bereich Sozialversicherung, Steuern und Transferleistungen“, EUREGIO 2002, S.16, Problem Nr. 203D)

So genannte Doppel-Rentner (die aus Deutschland und aus den Niederlanden Rente empfangen), die in den Niederlanden leben, haben Probleme aufgrund der neuen niederländischen Krankenversicherung: Der Beitrag zur Krankenkasse wird dort jetzt auf Grundlage des gesamten Einkommens berechnet (7,5 Prozent). Wenn jemand viel Rente aus Deutschland erhält und dazu niedrige AOW-Zahlungen, kann sein Beitrag zur Krankenversicherung die inländische Rente übersteigen, so dass er letztendlich finanziell schlechter dasteht. Die Kritik lautet: Wenn in Deutschland die Sozialbeiträge schon besteuert wurden, dürfen sie in den Niederlanden nicht noch einmal besteuert werden.
Pflegeversicherung – Beispiel Sachleistungen

Geldansprüche darf man mit über die Grenze nehmen, konkrete Hilfen wie den Pflegedienst, der morgens die Kompressionsstrümpfe anzieht, hingegen nicht: „Pflegegeld kann über die Grenze exportiert werden - Sachleistungen hingegen nicht. Das heißt nur die Barleistung wird gezahlt, nicht jedoch das Pflegeheim oder der Pflegedienst. Die Diskriminierung besteht darin, dass der Grenzgänger zwar den vollen Beitrag (1,7 Prozent) zur deutschen Pflegeversicherung zahlt, jedoch nicht den vollen Leistungsumfang erhält.“ Wohlgemerkt besteht in den Niederlanden ein Gegenstück zur Pflegeversicherung, die Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ), ins Bodenlose fallen die Betroffenen also nicht. (Quelle: „Endbericht über Hindernisse für Grenzgänger in den Niederlanden und Deutschland im Bereich Sozialversicherung, Steuern und Transferleistungen“, EUREGIO 2002, Problem Nr. 111 und 208)

Familienleistungen – Alleinerziehende im Nachteil

Die Arbeitsaufnahme in den Niederlanden bedeutet für den in Deutschland wohnenden Grenzgänger, dass er das Kindergeld für seine Kinder zunächst im Arbeitsland Niederlande beantragen muss. Dieses beträgt etwa 1/3 des in Deutschland gezahlten Kindergeldes und differiert mit dem Alter des Kindes. Wohnt ein nicht erwerbstätiger Ehepartner im Haushalt, ist es möglich, in Deutschland den Differenzbetrag zum deutschen Kindergeld zu beantragen. Für Alleinerziehende besteht diese Möglichkeit nicht. Sie sind allein auf das niederländische Kindergeld verwiesen. So entsteht diesem Personenkreis durch die Arbeitsaufnahme in den Niederlanden ein unter Umständen beachtlicher finanzieller Nachteil, der die Arbeitsaufnahme im Nachbarland unattraktiv macht.

Seit dem 01. Januar 2007 ist in Deutschland das Erziehungsgeld durch das Elterngeld ersetzt worden. Es ist allen Eltern garantiert, auch wenn sie vor der Geburt nicht berufstätig waren. Arbeitnehmer, die im EU/EWR-Ausland oder der Schweiz wohnen und in Deutschland arbeiten, haben Anspruch auf Elterngeld. Im Grundsatz jedoch nicht diejenigen, die in Deutschland wohnen und im Ausland arbeiten. In einer Broschüre des Bundesfamilienministeriums heißt es: „Bezieht eine Person im Ausland dem Elterngeld vergleichbare Leistungen, werden sie auf das Elterngeld voll angerechnet, damit es nicht zu Doppelzahlungen kommt.“[1]

Ausnahmen stellen verheiratete Personen dar, deren Partner in Deutschland arbeitet, denn dann ist das Wohnland des Kindes vorrangig zur Zahlung verpflichtet. Alleinerziehende, die zwar in Deutschland wohnen, aber in den Niederlanden arbeiten, gehen dabei leer aus.

Das EU-Recht sieht vor, dass einem keine Nachteile entstehen dürfen, wenn man z.B. zum Arbeiten in ein anderes EU-Land fährt. In der Realität kann das manchmal schwerer sein als gedacht. Fühlt man sich benachteiligt, weil z.B. das Finanzamt Kosten für die Kinderbetreuung im Ausland nicht anrechnet, dann bietet auch die EU eine Beschwerdestelle an und man erfährt an wen man sich bei Problemen richten kann (die Linksammlung bietet hier nähere Kontaktinformationen).


[1] Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (Hrsg.): Elterngeld und Elternzeit. Das Bundeselterngeld-und Elternzeitgesetz, Onlineversion.

Autorin: Anneke Wardenbach
Erstellt: Oktober 2005
Aktualisiert: Februar 2014, Angelika Fliegner, sowie Januar 2018, Katrin Uhlenbruck