III. Die Zentralgewalt – het rijk

Das Rijk oder der zentrale Staat ist zunächst einmal eine Art Sammelbegriff für die obersten staatlichen Einrichtungen des Landes. Dazu gehören die als Generalstaaten bezeichneten beiden Kammern des Parlaments, die Regierung und die Ministerien. Alle zusammen sorgen sie für die Verwaltung des Landes, indem sie vor allem am Gesetzgebungsprozess teilnehmen und die Gesetze in den jeweiligen Fachministerien umsetzen.

König und Kabinett

Der niederländische König oder die Königin ist das Staatsoberhaupt der Niederlande. Seit 1980 ist Beatrix, Prinzessin von Oranien-Nassau und Prinzessin von Lippe-Biesterfeld, Königin der Niederlande. Zusammen mit den Ministern bildet sie die Regierung, die im Grundgesetz als kroon (dt. Krone) bezeichnet wird. Dabei kommen der Königin und auch den Vertretern des Königshauses vor allem repräsentative Pflichten zu. Die politische Verantwortung und die politische Macht liegen beim Kabinett. Ein wichtiger öffentlicher Auftritt ist die jährliche Verlesung der Thronrede am dritten Dienstag im September, in der die Königin die Regierungserklärung verliest. Den Inhalt der Thronrede bestimmt das Kabinett.

Eine politische Funktion hat die Königin bei der Regierungsbildung. Nach Beratungen mit wichtigen Politikern, unter anderem den Fraktionsvorsitzenden der im Parlament vertretenen Parteien, beauftragt sie einen „Informateur“ mit Sondierungsgesprächen zur Bildung eines Kabinetts. Sind diese Gespräche abgeschlossen, bestimmt die Königin einen „Formateur“, der die Verhandlungen zwischen den zukünftigen Koalitionsparteien führt. Diese Verhandlungen münden in einem Koalitionsabkommen, in dem die Regierungsparteien den Regierungskurs festlegen. Der Formateur ist meist auch der zukünftige Ministerpräsident.

Kabinett

Das niederländische Kabinett besteht aus dem Ministerpräsidenten und den Fachministern. Zusammen bilden sie den Ministerrat. Laut seiner Geschäftsordnung, dem Reglement van Orde, legt der Ministerrat die allgemeinen Richtlinien der Politik fest und führt diese aus. Er hat also legislative und exekutive Kompetenzen. Für Teilgebiete in den Ministerien werden Staatssekretäre aus den Reihen der Koalitionsparteien ernannt. Sowohl der Ministerpräsident als auch die Minister und Staatssekretäre dürfen nicht dem Parlament angehören.

Parlamentsabgeordnete, die eines dieser Ämter bekleiden wollen, müssen vor ihrer Ernennung ihr Mandat niederlegen. Die Minister müssen gegenüber dem Parlament Rechenschaft über die Politik und die Arbeit ihres Ressorts ablegen. Außerdem müssen die Minister das Handeln der Königin oder anderer Mitglieder des Königshauses verantworten, falls dies vom Parlament gefordert wird.

Im Gegensatz zum deutschen Bundeskanzler wird der niederländische Ministerpräsident nicht vom Parlament gewählt, sondern von der Königin ernannt. In der Regel kommt er aus den Reihen der größten Regierungspartei. Im Vergleich zum deutschen Bundeskanzler nimmt der Ministerpräsident eine andere Rolle ein, da er weniger Befugnisse besitzt. Zwar steht er dem Ministerrat vor, verfügt aber nicht über besondere Kompetenzen gegenüber den Fachministern. So sind die Minister für die Politik in ihrem Ressort selbst verantwortlich, eine Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten besteht nicht. Er kann die Minister auch nicht entlassen.

Andererseits steht er dem Ministerrat vor und vertritt gegenüber der Öffentlichkeit und dem Parlament die Regierungspolitik. In den Sitzungen des Ministerrats hat er vor allem eine koordinierende Funktion. Er hat die Aufgabe, bei Streitigkeiten zwischen den Ministern und auch zwischen den Koalitionsparteien zu vermitteln. Vielfach wird seine Rolle in der Regierung als „primus inter pares“ bezeichnet.

Parlament

Das niederländische Parlament (Generalstaaten) besteht aus zwei Kammern, der Ersten Kammer mit 75 Mitgliedern und der Zweiten Kammer mit 150 Mitgliedern. Beide Kammern haben ihren Sitz in Den Haag. Die Mitglieder der Ersten Kammer werden indirekt von den Mitgliedern der Provinzialstaaten (Provinzialparlament) für vier Jahre gewählt. Die Mitglieder der Zweiten Kammer werden in direkten Wahlen vom niederländischen Volk gewählt. Ihre Mitglieder üben ihr Amt, im Gegensatz zu den Parlamentariern der Ersten Kammer, vollberuflich aus.

Die Generalstaaten haben gesetzgebende Kompetenzen und eine Kontrollfunktion gegenüber der Regierung, wobei die Rolle der Zweiten Kammer wichtiger ist. Beide Kammern sind an der Aufstellung des Staatshaushalts beteiligt. Die Erste Kammer kann den Haushalt annehmen oder ablehnen, die Zweite Kammer kann Posten im Budget erhöhen oder senken. Beide Kammern haben außerdem das Recht, Anfragen an die Regierung und einzelne Mitglieder der Regierung zu richten, Befragungen von Regierungsmitgliedern durchzuführen und Vorgänge zu untersuchen. Letzteres geschieht durch die Einrichtung eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses. Dieser kann Personen zwingen, unter Eid Auskünfte zu bestimmten Sachverhalten zu geben.

Auch Gesetzesvorlagen des Ministerrats werden beiden Kammern vorgelegt. Die Zweite Kammer kann eine Gesetzesvorlage oder Teile einer Vorlage annehmen, ablehnen oder ändern. Mitglieder der Zweiten Kammer haben außerdem die Möglichkeit, eigene Gesetzesvorlagen einzubringen. Stimmt die Zweite Kammer zu, muss der Minister die Gesetzesvorlage vor der Ersten Kammer verteidigen. Die Erste Kammer kann ein Gesetz annehmen oder ablehnen. Ihre Mitglieder können selbst keine eigenen Gesetzesvorlagen einbringen.

Wahlen

Die Mitglieder der Zweiten Kammer werden in allgemeinen, freien und direkten Wahlen vom niederländischen Volk für eine Legislaturperiode von vier Jahren nach dem Verhältniswahlrecht gewählt. Niederländische Regierungen bestanden bis jetzt immer aus Koalitionen mehrerer Parteien. Anders als in der Bundesrepublik Deutschland besteht in den Niederlanden keine Sperrklausel für Parteien (Fünf-Prozent-Hürde). Es gibt keine Wahlkreise, sondern ein Listenwahlsystem.

Die niederländischen Wähler stimmen für die Kandidatenliste einer Partei. Die Anzahl der Parlamentssitze und der Abgeordneten einer Partei ergeben sich aus dem Verhältnis der Stimmen der einzelnen Partei zur Anzahl der gesamten abgegebenen Stimmen. Die Wähler können auch einem bestimmten Kandidaten auf einer Liste eine voorkeurstem (dt. Vorzugsstimme geben. Auf diese Weise erhalten auch Kandidaten auf den hinteren Listenplätzen die Chance, in die Zweite Kammer einzuziehen. Hierfür benötigen sie die Hälfte der für einen Sitz notwendigen Stimmen. Dieser Wahlquotient entspricht in etwa 0,33 % aller abgegebenen Stimmen. Es ist allerdings seit der Einführung des Vorzugsstimmen-Systems im Jahr 1945 nur wenigen Kandidaten auf diesem Weg gelungen, einen Sitz in der Zweiten Kammer zu erhalten.

Ministerien und Behörden

Wie in Deutschland auch spielen die Ministerien in den Niederlanden eine entscheidende Rolle, da sie die Gesetze wesentlich in ihren Inhalten mitbestimmen können und da sie dafür sorgen, dass die verabschiedeten Gesetze auch tatsächlich vollzogen werden.

Die Minister führen die Politik der Regierung aus und sind verantwortlich für die Finanzen ihres Ressorts (Verteidigung, Justiz, Innenministerium etc.). Die Arbeit der Minister wird durch einen Staatssekretär unterstützt. Beide sind für die Arbeit des Ministeriums politisch verantwortlich. Der höchste Beamte eines Ministeriums ist der secretaris-generaal (dt. Generalsekretär). Seine Aufgabe liegt in der Organisation des Ministeriums und der Koordination der Zusammenarbeit mit anderen Verwaltungsorganen. Das niederländische Wirtschaftsministerium zum Beispiel besitzt einen Minister, einen Staatssekretär, einen Generalsekretär, vier Generaldirektionen und acht Stabsdirektionen. Letztere sind für die internen Verwaltungsabläufe zuständig. Die Generaldirektionen bereiten die Wirtschaftspolitik in den ihnen zugewiesenen Bereichen vor und beraten den Minister. Darüber hinaus gibt es noch eine Reihe von Behörden, die dem Ministerium zugeordnet sind, u.a. die Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMA), deren Aufgaben denen des deutschen Kartellamts entsprechen.

Die Gesamtheit der Ministerien und Staatsbehörden wird in den Niederlanden als rijksdienst bezeichnet. Allerdings wird in diesem Zusammenhang in den Niederlanden eine besondere Art der Kritik laut. So suggeriert die begriffliche Einheit der Ministerien eine enge Zusammenarbeit derselben. In der Realität war es in den vergangenen Jahren aber oft so, dass es durch die Selbständigkeit der Ministerien auf ihren Gebieten und durch die sich daraus ergebenen Unterschiede in den Aufgabengebieten, eine Zersplitterung in der Verwaltung des Landes gab – verkokering (dt. Blockbildung) wird das Phänomen in den Niederlanden genannt. Dabei stehen für die Funktionäre der Ministerien die eigenen Kompetenzen im Vordergrund und nicht die Zusammenarbeit mit anderen Ministerien um ein bestimmtes Politikfeld zu bearbeiten.

Um den Mangel an horizontaler Zusammenarbeit zwischen den Ministerien zu verbessern, wurden in den Niederlanden in den letzten Jahren einige Änderungen durchgeführt. So soll die integrierende Politikentwicklung dafür sorgen, dass die Probleme und nicht die Ministerien mit ihren Aufgaben und Interessen im Mittelpunkt stehen. Dadurch kann es dann zu einer problemorientierten Zusammenarbeit zwischen den betroffenen Ministerien kommen. Eine andere Herangehensweise an das Problem der Blockbildung ist die Einrichtung der koordinierenden Verwaltungsperson. Diese fungiert innerhalb des Ministeriumsapparates als erster Ansprechpartner für ein bestimmtes Thema. Außerdem soll er oder sie die Politik der unterschiedlichen Ministerien, die sich mit dem von ihm oder ihr betreuten Thema ebenfalls beschäftigen, aufeinander abstimmen. Somit soll eine effektivere Arbeit zur Verwaltung des Landes erreicht werden.

Die Ministerien der Niederlande verfügen grundsätzlich über die gleichen entscheidenden Aufgaben wie die deutschen. Als oberste Verwaltungsbehörde sind sie zuständig für die Vorbereitung, Durchführung und Kontrolle von Gesetzen. Insgesamt bestehen aktuell dreizehn Ministerien:

Niederländische Ministerien
Niederländischer Titel Deutscher Titel
Ministerie van Algemene Zaken Ministerium für Allgemeine Angelegenheiten
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Ministerium des Inneren
Ministerie van Buitenlandse Zaken Ministerium für Auswärtige Angelegenheiten
Ministerie van Defensie Ministerium für Verteidigung
Ministerie van Economische Zaken Ministerium für Wirtschaft
Ministerie van Financiën Ministerium für Finanzen
Ministerie van Justitie Ministerium für Justiz
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit Ministerium für Landwirtschaft, Natur und Lebensmittelqualität
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Ministerium für Bildung, Kultur und Wissenschaft
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Ministerium für Arbeit und Soziales
Ministerie van Verkeer en Waterstaat Ministerium für Verkehr und Wasserwirtschaft
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Ministerium für Gesundheit, Gemeinwohl und Sport
Ministerie van Volkshuisvestiging, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Ministerium für Wohnungswesen, Raumordnung und Umwelt

Die Niederlande als dezentralisierter Einheitsstaat

In den Niederlanden ist es ebenfalls so, dass die zentralen Einrichtungen des Staates, darunter die Ministerien, die ausführende Gewalt nicht alleine bewältigen können. Sie geben daher als oberste der drei Verwaltungsebenen bestimmte Aufgaben und Zuständigkeiten an andere Verwaltungseinrichtungen ab. In diesem Fall spricht man von den Niederlanden als einen dezentralisierten Einheitsstaat. Dieser Ausdruck verwirrt zunächst einmal, da er sich selber zu widersprechen scheint. Schließlich bezeichnet Einheitsstaat etwas zentrales und da passt das Adjektiv dezentral natürlich nicht dazu.

Der Ursprung dieses Prinzips geht auf das 19. Jahrhundert zurück, in dem sich die konstitutionelle Monarchie auf Basis eines parlamentarisch-demokratischen Regierungssystems entwickelte. Der dezentralisierte Einheitsstaat ersetzte damals den Staatenbund der sieben niederländischen Provinzen. Das wichtigste Merkmal des dezentralisierten Einheitsstaates ist die Tatsache, dass die Staatsaufgaben, die der Zentralstaat erlassen hat, zum Teil an dezentrale Organe der Selbstverwaltung abgegeben worden und diese Organe die Aufgaben unter der Rechts- und Fachaufsicht des Staates erledigen. Die Voraussetzung der Zentralstaatlichkeit wird schließlich dadurch erreicht, dass es in den Niederlanden nur eine Verfassung gibt und nicht wie in Deutschland Länder mit eigenen Verfassungen und Regierungen. Die nachgeordneten Gebietskörperschaften der Provinzen und Gemeinden verfügen über keinen eignen Staatscharakter, sind alleine dem Zentralstaat zugeordnet, verfügen aber dennoch über Kompetenzen, die sie selber ausführen.

Aufgabenverteilung

Welche Befugnisse und Zuständigkeiten die beiden nachgeordneten Bereiche erhalten, ist natürlich geregelt. Genau wie in Deutschland auch, sind Themengebiete wie Verteidigung, die Außenpolitik oder die Kernenergiepolitik des Landes rein zentrale Themenfelder, bei denen die oberste Instanz über eine alleinige Verwaltungsmacht verfügt. In diesen Fällen sind die Befugnisse explizit der höheren Gebietskörperschaft zugeordnet.

Daneben gibt es aber auch Aufgaben, die der Staat den Provinzen und Gemeinden aufgetragen hat. In diesen Fällen müssen die Provinzen und Gemeinden die Aufgaben des Staates so erfüllen, wie er es verlangt. Man spricht dabei von der Auftragsverwaltung.

Schließlich verfügen die beiden Gebietskörperschaften der Provinzen und Gemeinden aber auch über das Recht auf Selbstverwaltung (nl. open huishouding). Dieses beinhaltet, dass sie in Angelegenheiten, die nur ihren Bereich betreffen, eigene Verordnungen erlassen können, wenn sie sich dabei an die gesetzlichen Vorschriften halten. Die niederländische Verfassung (nl. grondwet) sagt dazu, dass die Einrichtung der Provinzen und Gemeinden ebenso gesetzlich geregelt ist wie die Zusammenstellung und Befugtheiten ihrer Verwaltungsaufgaben und darüber hinaus die Ausführung dieser Verwaltungsaufgaben gesetzlich kontrolliert wird (Artikel 132 I,II).

Zusammenfassend kann man über das Prinzip des dezentralisierten Einheitsstaates sagen, dass es zwar eine relativ starke zentralistische Ebene gibt, dass aber die nachgeordneten Bereiche nicht gänzlich außer acht gelassen werden. Vielmehr können sie auch – entweder durch die ihnen aufgetragenen Aufgaben oder durch ihr Recht auf Selbstverwaltung – an der Verwaltung ihres territorialen Gebietes mitwirken. Der entscheidende Unterschied zum deutschen Bundesstaat bzw. zum Föderalismus besteht darin, dass die Provinzen anders als die deutschen Bundesländer über keine eigenen Verfassungen, Regierungen und damit Gesetzgebungskompetenzen verfügen.


Autoren: Jens Bappert, Martin Borck und Johanna Tigges
Erstellt:
Januar 2006
Aktualisiert: Juni 2010, Teilbereiche aus: EUREGIO - Verwaltungsstruktur und Servicedaten