Die endlose Referendumsdebatte in den Niederlanden



VIII. Ausnahme: Referendum über den europäischen Verfassungsvertrag


Das Tijdelijke referendumwet ließ man 2005 auslaufen, da zum Zeitpunkt des Entschlusses 2003 unter dem Kabinett Balkenende II keine ausreichende Mehrheit gewonnen werden konnte. Doch als klar wurde, dass eine europäische Verfassung ratifiziert werden musste, durchlebte das Referendum unter derselben Regierung ein unerwartetes Comeback. Dasselbe Parlament, das gerade noch den Gesetzentwurf über ein bindendes korrektives Referendum in zweiter Lesung zum zweiten Mal hatte scheitern lassen, rief nun ein landesweites Einzelreferendum speziell für den Europäischen Verfassungsvertrag ins Leben.

Plakate zum Referendum
Plakate zum Referendum im Juni 2005, Quelle: SieBot/cc-by-sa

Schon während dieser Vertrag ausgehandelt wurde, wurde immer deutlicher, dass es sich nicht um einen einfachen weiteren Folgevertrag handeln würde, sondern ein verfassungsähnliches Vertragswerk entstand. In vielen Ländern wurde daraufhin gefordert, ein Referendum abzuhalten, und auch die Idee, ein einheitliches europaweites Referendum durchzuführen, hatte viele Anhänger. Diese Idee scheiterte jedoch an der viel zu unterschiedlichen Rechtslage der verschiedenen Mitgliedsländer. Schlussendlich wurde in zehn der 25 Mitgliedsstaaten ein Referendum über den Vertrag angesetzt, für das in vielen Fällen eigens eine neue Rechtsgrundlage geschaffen wurde. Nach den negativen Ergebnissen in Frankreich und den Niederlanden wurde jedoch in fünf dieser Länder das Referendum ausgesetzt.

Der Weg zum Referendum

Nachdem die Regierung ihrem diesbezüglichen Antrag kein Gehör schenkte, entschlossen sich die drei Parlamentarier Farah Karimi (GroenLinks), Niesco Dubbelboer (PvdA) und Boris van der Ham (D66), selbst eine Gesetzesinitiative zu starten, um ein Referendum über den Europäischen Verfassungsvertrag ins Leben zu rufen. Sie gaben an, dass vor allem der präzedenzlose Charakter des europäischen Verfassungsvertrags sie dazu veranlasst habe, diesen Gesetzentwurf einzubringen. Da der vom Konvent erarbeitete Verfassungsvertrag voraussichtlich stärkeren Einfluss auf die niederländische Bevölkerung nehme, als seine Vorgängerverträge, sei eine breite Legitimation durch das Volk angemessen und notwendig.

Vergrößerung der demokratischen Legitimation

Eine positive Aussprache durch das Volk würde gleichzeitig die Legitimation durch das Parlament bekräftigen und so dem Verfassungsvertrag eine stabile Grundlage schaffen. Zudem erhöhe ein Referendum die politische Beteiligung der Bevölkerung, die besonders im Falle der europäischen Integration oftmals zu kurz komme. Auch um genau dieses Thema stärker auf die Agenda der öffentlichen Debatte zu befördern, sei ein Referendum ein probates Mittel.[1]

Das geplante Referendum konnte nur konsultativ sein, da ein bindendes Referendum nach wie vor laut der niederländischen Verfassung nicht zulässig war. Gegenstand der Abstimmung sollte der durch den europäischen Verfassungskonvent ausgearbeitete und durch das Königreich unterzeichnete Verfassungsvertrag sein. Als Termin für das Referendum wurde der 14. Juni 2004 angestrebt, der Tag an dem auch die Wahlen für das Europäische Parlament stattfinden würden. Vier Wochen vor diesem Termin sollte der Vertragstext in allen Gemeindehäusern kostenlos verteilt werden.

Zudem wurde die Aufstellung einer Referendumskommission festgelegt, die aus fünf Mitgliedern aus Wissenschaft, Behörden und gesellschaftlichen Organisationen bestehen sollte. Aufgabe der Kommission sollte einerseits die Zusammenfassung des Verfassungstextes zur Information der Bürger sein. Die hauptsächliche Aufgabe sollte jedoch andererseits die Verteilung der insgesamt einer Million Euro an Zuschüssen für den Referendumswahlkampf an gesellschaftliche Initiativen sein, die das Ziel hatten, die öffentliche Debatte über den Verfassungsvertrag beziehungsweise das Referendum zu fördern.[2]

Positives Gutachten des Staatrats

Der Staatsrat stellte ein weitestgehend positives Gutachten über den Gesetzentwurf aus. Er erklärte, der Bedeutungsunterschied von diesem Vertrag zu den vorigen sei zwar weniger prinzipiell als vielmehr graduell, da vorwiegend bereits bestehende Verträge aufbereitet worden seien. Jedoch bekomme der vorliegende Vertrag durch die Eingliederung der Grundrechtecharta und die Aufhebung der Säulenstruktur der EU einen eindeutigen Verfassungscharakter, weshalb seine Verabschiedung in gewissem Maße einer Änderung der nationalen Verfassung gleichkomme. Da ein europaweites Verfahren für Verfassungsänderungen noch nicht bestehe, könne man nur auf das niederländische Prozedere für Änderungen in der nationalen Verfassung zurückgreifen. Das erschwerte, mit Neuwahlen verbundene Verfahren wäre zwar in diesem Zusammenhang auch angemessen, jedoch sei in Anbetracht aller Umstände das Abhalten eines Referendums wohl eine etwas reellere Weise, um die Meinung der Wähler zu ermitteln.

Der Staatsrat kritisierte jedoch, dass im Entwurf ausschließlich die Folgen eines positiven Ergebnisses des Referendums besprochen würden, nicht jedoch die Konsequenzen einer Negativaussage oder einer zu geringen Wahlbeteiligung erwogen würden. Ungewöhnlich war außerdem die abweichende Äußerung eines einzelnen Mitglieds des Staatsrats, des auf Europarecht spezialisierten Juristen R.H. Lauwaars. Er gab bekannt, sich in der allgemeinen Meinung des Staatsrats nicht wiederzufinden, da nach seiner Meinung ein Referendum nur über eine Frage abgehalten werden könne, bei der es eine echte Wahlmöglichkeit gebe. Zwar werde im Bericht des Staatsrats der Eindruck erweckt, dass eine Ablehnung der Verfassung juristisch wie auch politisch möglich sei, die Konsequenz einer Ablehnung des Verfassungsvertrags sei jedoch eine vollständige Isolierung der Niederlande von anderen Mitgliedsstaaten der EU und würde den Niederlanden große Probleme einhandeln.[3]

Veränderte Vorzeichen

In den Niederlanden regierte zum Zeitpunkt des Gesetzentwurfs das Kabinett Balkenende II – eine Koalition aus CDA, VVD und D66. Dies bedeutete, dass von den Verfassern des Entwurfs nur Boris Van der Ham (D66) im Namen einer Regierungspartei – und noch dazu der mit sechs Sitzen deutlich kleinsten – sprach. Der CDA hatte sich in den letzten Jahren durchweg gegen Referenden jeglicher Art positioniert, sodass davon ausgegangen werden konnte, dass er auch in diesem Fall kein Befürworter sein würde. In der VVD war die Lage nicht so eindeutig. Zwar war in der ‚Nacht van Wiegel‘ das korrektive Referendum an einem VVD-Senator gescheitert, und innerhalb der Partei gab es viele Skeptiker der direkten Demokratie. Doch ließ der neue Fraktionsvorsitzende Jozias van Aartsen, der schon seit langem als ausdrücklicher Referendumsbefürworter bekannt war, früh verlauten, den Entwurf nicht von vornherein zu blockieren. Bereits zuvor war klar geworden, dass ein Verfassungsreferendum von den Fraktionen von GroenLinks, PvdA, D66, SP und LPF unterstützt würde. Dieser Kombination fehlten im Kabinett Balkenende II jedoch genau drei Stimmen für eine Mehrheit im Parlament. Es waren somit noch die Stimmen der CU oder der VVD notwendig, die sich beide in der Vergangenheit nicht als große Referendumsbefürworter hervorgetan hatten.

Zwar hatte der Fraktionsvorsitzende der VVD Van Aartsen angegeben, seine Partei würde unvoreingenommen an die Behandlung des Gesetzentwurfs herangehen, doch sein Parteikollege und VVD-Europasprecher Hans van Baalen ließ verlauten, grundsätzlich gegen Referenden zu sein. Er würde sich nach einer ehrlichen internen Diskussion der Parteilinie fügen, schlug jedoch vor, eine offene Abstimmung zu diesem Thema abzuhalten.

Bereits lange vor der eigentlichen Debatte zum Thema, im Juni 2003, wurden unter den Fraktionen die Fronten ausgelotet. Der Abgeordnete Frans Timmermans setzte sich für die PvdA recht emotional für ein Referendum ein, da er das Interesse der Bürger für Europa anfachen wollte. „Es geht nämlich um eine Verfassung, die jeden Bürger direkt betrifft. Wir müssen den Bürger zwingen, sich mit diesem Thema zu beschäftigen.“ Auch SP und LPF verkündeten ihre Unterstützung für den Gesetzentwurf, jedoch aus anderen Gründen: beide waren gegen eine weiterreichende europäische Integration und gegen den Verfassungsvertrag, und sahen das Referendum als Chance, den Integrationsprozess aufzuhalten. Auch der CDA verfügte über einen klaren Standpunkt. Ihr Abgeordneter Maxime Verhagen stellte deutlich klar, dass der CDA gegen ein Referendum sei. Auch sein Parteikollege Ministerpräsident Jan Peter Balkenende ließ bereits verlauten, einem Referendum äußerst kritisch gegenüberzustehen, da die Folgen einer Ablehnung nicht voraussehbar seien. „Ein Referendum unter solch ungewissen Umständen mit so undeutlichen Folgen ist für alle Beteiligten unbefriedigend.“ Zudem wies er darauf hin, dass eine Ablehnung des Verfassungsvertrags ein schlechtes Licht auf die niederländische Ratspräsidentschaft werfen würde. Allein die VVD konnte sich nicht festlegen, sondern berief sich darauf, zunächst die Empfehlung des Staatsrats abwarten zu wollen, und geriet dabei immer mehr unter Druck.[4]

In einer Umfrage des Meinungsforschungsinstituts Maurice de Hond vom 11. Juni 2003 sprachen sich 63 Prozent der Befragten für ein konsultatives Referendum über die europäische Verfassung aus.[5] Am 5. September wurde das Ergebnis eines belevingsmonitors, einer regelmäßig durchgeführten Wählerumfrage der Regierung Balkenende, veröffentlicht, laut der sogar 80 Prozent der wahlberechtigten Niederländer für das Abhalten eines Referendums über den europäischen Verfassungsvertrag waren.[6]

Interner Machtkampf in der VVD

Es wurde immer deutlicher, dass das Stimmverhalten der VVD ausschlaggebend würde. Die bisher strikt ablehnende Haltung gegenüber Referenden konnte nicht mehr mit der gleichen Vehemenz geführt werden, wie in den Jahrzehnten zuvor. Seit der ‚Nacht van Wiegel‘ galt die VVD als die Bremse für mehr Mitspracherecht der Bürger. Die LPF konnte in den Wahlen von 2002 große Erfolge feiern, die zu großen Teilen zu Lasten der VVD gegangen waren. Da ihr Frontmann Pim Fortuyn harsche Kritik an der Kluft zwischen Wählern und Gewählten geübt hatte, die eine Forderung nach mehr direkter Beteiligung der Bürger mit sich brachte, konnte man sich in der VVD diesem Thema nicht vollständig verschließen. Zudem trat der gemäßigte und zur politischen Mitte strebende VVD-Spitzenkandidat und Fraktionsvorsitzende Hans Dijkstal zurück und hinterließ dabei ein Machtvakuum.

Damit geriet die Debatte über das Referendum in der VVD mehr und mehr zu einem internen Machtkampf der zwei Konkurrenten um die Parteiführung. Während Gerrit Zalm, der zunächst als Parteichef und Vizepremier Dijkstals Nachfolge antrat, konform der traditionellen Parteilinie gegen eine Unterstützung der VVD für das Referendum war, war sein Konkurrent, der aufsteigende Jozias van Aartsen dafür. Auf einer Fraktionssitzung am 10. September konnte Van Aartsen den Konkurrenzkampf schließlich für sich entscheiden und eine Mehrheit seiner Partei für das Referendum gewinnen. Laut Fraktionszwang würde diese dann geschlossen abstimmen und so eine große Mehrheit für den Gesetzentwurf sicherstellen. Van Aartsen stellte jedoch sofort klar, dass dies eine einmalige Angelegenheit und die VVD nicht „plötzlich zur Referendumspartei geworden“ sei.[7]

Begünstigend für die Entscheidung der VVD wirkte wohl auch der einmalige Charakter der Verfassung. Mit einer Entscheidung für ein Referendum in diesem Ausnahmefall war das Risiko gering, einen Präzedenzfall zu schaffen, durch welchen ein dauerhaftes Referenduminstrument installiert würde. So könnte das Verfassungsreferendum gleichermaßen als Testreferendum fungieren und gleichzeitig konnte die Spannung, die sich durch die wiederkehrenden Debatten um die Einführung des Referendums aufgebaut hatte, auf diese Weise ein Ventil bekommen. Auch das positive Gutachten des Staatsrats erleichterte die Abweichung von der traditionellen Parteilinie immens, da er durch seine einflussreiche Position immer eine Referenz zur Begründung der Entscheidung darstellen konnte.

Debatte in der Zweiten Kammer

Die Debatte in der Zweiten Kammer brachte kaum neue Erkenntnisse, da die grundsätzlichen Stimmvorhaben bereits im Vorfeld geklärt waren. Die wichtigsten Diskussionspunkte waren das Festlegen eines Quorums, die Notwendigkeit der Referendumskommission, der Zeitpunkt der Durchführung und die Frage, inwieweit man sich dem Ergebnis verpflichten konnte beziehungsweise sollte, wodurch man gegebenenfalls das beratende Referendum zu einem de facto bindenden machen könnte.

Vor allem CDA, CU und SGP übten jedoch noch einmal harsche Kritik am geplanten Referendum. Der CU-Politiker Arie Slob konnte grundsätzlich den im Gesetzentwurf vorgebrachten Gründen für ein Referendum nicht zustimmen. Besonders das Argument, das Referendum trage allgemein zur besseren demokratischen Teilhabe der Bevölkerung bei, fand er nicht überzeugend. „Das demokratische Defizit muss durch die Institutionen verkleinert werden; es wird nicht kleiner durch ein Referendum über einen europäischen Vertrag.“ Ähnlich sah dies auch der SGP-Abgeordnete Kees van der Staaij, der anmerkte, seiner Meinung nach könne die geistige Entfernung der Bürger von Europa nur durch strukturelle Maßnahmen verändert werden, und nicht durch „eine Schocktherapie wie ein Referendum.“ Er warf außerdem den anderen Fraktionen vor, das Referendum vor allem als eine Nachhilfeeinheit für die Bevölkerung zu betrachten.

Nach Meinung der PvdA jedoch könne die Akzeptanz für Europa in der Bevölkerung durch ein Referendum erhöht werden. D66-Sitzenkandidat Boris Dittrich erklärte außerdem, dass das Ergebnis des Referendums für seine Partei entscheidend sein werde. Die Frage des VVD-Abgeordneten Ruud Luchtenvelds, ob dies bedeute, dass das Referendum für die D66 bindend sei, verneinte er, gab jedoch kurz darauf an, für klare Verhältnisse zu sein, weshalb er schon jetzt sagen könne, dass die D66 „eben der Mehrheit folgen“ würden.[8] Wie erwartet stimmten schlussendlich SP, GroenLinks, PvdA, D66, LPF und VVD für das Gesetz, womit es angenommen und an die Erste Kammer übersandt wurde.

Unterdessen waren die Verhandlungen des Verfassungskonvents ins Stocken geraten, und es erschien nicht mehr realistisch, bis zur Europawahl 2004 eine fertige Verfassung vorliegen zu haben. Der Termin für das geplante Referendum wurde deshalb im Gesetzentwurf von den Wahlen losgekoppelt.

Debatte in der Ersten Kammer

In der Ersten Kammer gestaltete sich die Diskussion ähnlich wie in der Zweiten. Die VVD äußerte sich vorsichtig positiv über den vorliegenden Gesetzentwurf, stellte jedoch sofort klar, dass dies als Ausnahme zu betrachten sei und man den Bürgern nicht den Eindruck vermitteln dürfe, dass sie künftig per Referendum den Volksvertretern vorgeben könnten, wie diese zu entscheiden hätten. Die D66 unterstützte den Gesetzentwurf wie auch die europäische Verfassung, und fügte an, dass man bedauere, nur ein einmaliges Referendum zu verhandeln, da man lieber das Referendum als festen Bestandteil der Verfassung gesehen hätte. Besonders Eimert van Middelkoop fand für die CU deutliche Worte. Er finde den Gesetzentwurf „undurchdacht, riskant und unverantwortlich“ und machte zudem darauf aufmerksam, dass der ehemalige VVD-Politiker Geert Wilders die Kampagne nutzen wolle, um für seine neue Partei zu werben. Auch der CDA äußerte noch einmal empfindliche Kritik. Alle anderen Fraktionen stimmten jedoch für den Entwurf, womit er verabschiedet wurde.[9]


[1] Vgl. TK 28885, Nr. 3. 2002/03 (Memorie van toelichting).
[2] Vgl. TK 28885, Nr. 2. 2002/03 (Voorstel van wet).
[3] Vgl. TK 28885, Nr. A. 2002/03 (Advies Raad van State en reactie van de indieners).
[4] Vgl. Handelingen TK 76. 2003 und TK 28473, Nr. 158e/33.
[5] Vgl. peil.nl
[6] Vgl. Nijeboer, Arjen: Peoples’ Vengeances. The Dutch Referendum, in: European Constitutional Law Review 1, 2005, S. 393–405, Onlineversion.
[7] Vgl. o.V.: Volksadvies EU-grondwet, in: NRC Handelsbald vom 11. September 2003, S. 1.
[8] Vgl. Handleidingen TK 25. 2003.
[9] Vgl. Handleidingen EK 12. 2005.

Autorin: Garmin Wendt
Erstellt: September 2010


Literatur

Alle bibliographischen Angaben des Dossiers finden Sie unter Bibliographie

Jung, Sabine: Die Logik direkter Demokratie, Wiesbaden 2001.

Koning, Henk: Directe democratie in Nederland, Maastricht 1995.

Merriënboer, Johan van: Carambole! De nacht van Wiegel in de parlementaire geschiedenis, in: Jaarboek Parlementaire Geschiedenis, Den Haag 1999, S. 59-71.

Nijeboer, Arjen: The First Dutch Referendum. A pre-ballot assessment, Notre Europe Policy Paper Nr. 14, Paris 2005. Onlineversion

Sap, J.W.: Kritiek op de staat. Voorwerk voor staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing, Groningen 1998.

Links

Wichtige politische Links finden Sie unter Institutionen

Weitere Informationen in unserem Dossier Verwaltungsstrukturen

Weitere Informationen in unserem Dossier Europäische Integration

Informationen zum Referendum in den Niederlanden auf den Seiten des Parlaments

Informationen zum Tijdelijke referendumwet auf den Seiten der Ersten Kammer

Analyse des EU-Referendums in den Niederlanden Eurobarometer


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