II. Das Referendum als Instrument direkter Demokratie

In immer mehr politischen Systemen Europas wird das bestehende repräsentative System durch Elemente der direkten Demokratie ergänzt. Die Art der direktdemokratischen Einflussmöglichkeiten kann unterschiedlich festgelegt sein. Grundsätzlich unterscheidet man zwischen Referenden und Volksinitiativen.

Eine Volksinitiative (auch Volksbegehren) geht immer direkt vom Bürger aus. Je nach vorgegebenem Beteiligungsquorum muss sich eine bestimmte Anzahl an Bürgern zusammenfinden, die dann gemeinsam ein Thema auf die politische Agenda setzen kann. Die Volksinitiative fungiert somit als Antrag auf einen Bürgerentscheid. Entspricht die Initiative (oder das Volksbegehren) den gestellten juristischen und formalen Anforderungen, so wird durch sie ein Referendum über eine bestimmte Sachfrage erzwungen. In der Schweiz kann so sogar eine Gesetzesinitiative gestartet werden. Der Bürger nimmt in diesem Fall direkten Einfluss auf die politische Tagesordnung und nimmt aktiv am politischen Geschehen teil.

Formen von Referenden

Das Referendum (auch Bürgerentscheid oder Volksabstimmung) bietet eine andere Möglichkeit zur Einflussnahme. Hier wird eine Entscheidung, die von einem Staatsorgan bereits getroffen oder in Erwägung gezogen wird, zum Inhalt einer Volksabstimmung gemacht. Ein einzelner, von der Politik bereits ausgehandelter Sachverhalt wird dem Volk vorgelegt, das auf diesen mit einer Ja-Nein-Abstimmung reagieren kann. Inhaltliche Einflussnahme seitens der Bürger ist hierbei nicht möglich; die Beteiligung am politischen Geschehen beschränkt sich ausschließlich auf eine Reaktion in diesem bestimmten Sachverhalt.

Es kommen verschiedene Arten von Referenden zur Anwendung. Zunächst unterscheidet man zwischen konsultativen und dezisiven Referenden. Dabei geht es um die Verbindlichkeit der Volksabstimmung. Ein konsultatives Referendum wird auch als nicht-bindendes Referendum bezeichnet; das legislative Organ ist nicht verpflichtet, sich an das Ergebnis eines konsultativen Referendums zu halten. Dem gegenüber ist ein dezisives Referendum bindend und muss von der Legislative ausgeführt werden. In der Praxis ist eine solche Unterscheidung redundant, da sich kaum ein Parlament oder Gemeinderat gegen den ausdrücklichen Wunsch des Volkes stellen wird, was auch ein konsultatives Referendum zwar nicht juristisch, wohl aber moralisch verbindlich macht.

Ein anderer wichtiger Aspekt ist der Zeitpunkt, zu dem das Referendum abgehalten wird. Bei konsultativen Referenden wird in der Regel ein Sachverhalt dem Volk zur Entscheidung vorgelegt, bevor ein offizieller Beschluss gefasst wurde. Wird das Referendum – mit dem Ziel, diese Entscheidung zu revidieren – erst initiiert, nachdem eine Entscheidung der Legislative bereits feststeht, handelt es sich um ein korrektives Referendum.

Einige Verfassungen schreiben für bestimmte Vorgänge Volksentscheide vor, etwa bei Verfassungsänderungen. Diese verpflichtenden oder obligatorischen Referenden sind dann unabdingbar für die Rechtskraft jener Vorgänge. Fakultative Referenden hingegen sind erlaubt, aber nicht verpflichtet, und werden solange nicht durchgeführt, bis eine Initiative ergriffen wird. Dies kann je nach Rechtslage durch den Präsidenten (z.B. in Frankreich) oder durch eine Bürgerinitiative (z.B. in der Schweiz) geschehen.[1]

Quoren

Entscheidend bei der Durchführung von Volksabstimmungen sind außerdem die festegelegten Mindestbeteiligungsgrenzen oder Quoren. Grundsätzlich unterscheidet man zwischen Beteiligungsquorum und Zustimmungsquorum. Ziel solcher Quoren ist es, die Wahlbeteiligung möglichst hoch zu halten und so die Legitimität einer Abstimmung zu erhöhen. Zudem soll vermieden werden, dass einige wenige über die Belange der schweigenden Mehrheit entscheiden können. Beim Beteiligungsquorum wird festgelegt, wie viel Prozent der Wahlberechtigten an einer Abstimmung teilnehmen müssen, damit diese Gültigkeit erhält. Ein solches Quorum hat de facto jedoch meist den gegenteiligen Effekt. Da eine Abstimmung bei zu geringer Beteiligung ungültig wird, ist es eine simple Strategie der Gegner der Vorlage, ihre Unterstützer zur Nichtwahl aufzurufen. So wird jede einfache Nichtbeteiligung automatisch uminterpretiert in eine bewusste Wahlentscheidung. Beim Zustimmungsquorum wird das reine Verhältnis der Ja- zu den Nein-Stimmen gewertet, das zumeist eine Zweidrittelmehrheit ergeben muss. Die absolute Zahl der Wählenden spielt hierbei keine Rolle. Zwar führt diese Methode in der Praxis tatsächlich zu der gewünschten höheren Wahlbeteiligung, da jede einzelne (Nein-)Stimme Gewicht bekommt. Doch auch hier entscheidet nicht die einfache Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Oftmals werden beide Formen gekoppelt, sodass eine bestimmte Mehrheit der Wähler, die einen bestimmten Prozentsatz der Wahlberechtigten umfassen muss, sich für einen Entwurf auszusprechen hat.[2]


[1] Vgl. Elzinga, Douwe Jan: Het referenduminstrument, in: Aarts, Kees/Kolk, Henk van der (Hrsg.): Nederlanders en Europa. Het referendum over de Europese grondwet, Amsterdam 2005, S. 91f.
[2] Vgl. Jung, Sabine: Die Logik direkter Demokratie, Wiesbaden 2001, S. 94.

Autorin: Garmin Wendt
Erstellt: September 2010