II. Die Drogennota 1995 und ihre Implementierung

Im September 1995 legten die Gesundheitsministerin Els Borst-Eilers (D66), die Justizministerin Winnie Sorgdrager (D66) sowie der Staatssekretär des Innenministeriums Jacob Kohnstamm (D66) die Drogennota Het Nederlandse drugbeleid: continuïteit en verandering (dt. Die niederländische Drogenpolitik: Kontinuität und Veränderung) vor, deren Kern bis heute die Basis für die niederländische Drogenpolitik bildet. Einen konkreten Anlass gab es für die Drogennota zwar nicht, aber in der politischen Opposition hatte die Kritik an der Duldungspolitik in Bezug auf ‚weiche‘ Drogen zugenommen. Im Januar 1995 fiel in einer Debatte in der Zweiten Kammer die Äußerung, die Duldungspolitik sei im Zusammenhang mit den niederländischen Coffeeshops an ihre Grenzen gestoßen.[1] Und so wollte die niederländische Regierung mit der Drogennota Lösungsvorschläge für entstehende Probleme vorstellen und gesetzliche Nuancierungen einführen.[2]

In weiten Teilen unterschied sich die in der Drogennota vertretene Haltung der niederländischen Regierung nicht wesentlich vom bisherigen Fundament der niederländischen Drogenpolitik. Die Begründung dafür lautete: „Das Kabinett sieht in den bisher erreichten Resultaten Anlass, die pragmatische und auf Kontrolle der Gesundheitsrisiken ausgerichtete Politik in ihren Grundzügen weiterzuführen.“[3] Die bisherigen Schwerpunkte wurden somit beibehalten. So war der Drogenkonsum an sich nicht strafbar. Es ging in der niederländischen Drogenpolitik vor allem um Schadensbegrenzung (en. harm reduction) und es wurde eine scharfe Trennung zwischen ‚harten‘ und ‚weichen‘ Drogen praktiziert. Der Konsum ‚weicher‘ Drogen sollte nach wie vor in einem gewissen Umfang geduldet werden. Ebenso der Verkauf ‚weicher‘ Drogen in Coffeeshops. Der Konsum ‚harter‘ Drogen blieb weiterhin illegal und stellte einen Gesetzesverstoß dar, der strafrechtlich zu verfolgen war. In einem Punkt wurden die bisherigen Vorgaben jedoch entscheidend verschärft: Bezüglich der Duldung des Konsums ‚weicher‘ Drogen wurde in der Drogennota festgelegt, die Höchstmenge, bis zu der keine strafrechtliche Verfolgung stattfinden sollte, von 30 Gramm auf fünf Gramm herunterzusetzen. Zudem wurde die erlaubte Höchstmenge des Handelsvorrats von Coffeeshops auf einige hundert Gramm beschränkt. Diese in der Drogennota von 1995 noch recht vage Vorgabe pendelte sich später bei 500 Gramm ein. In dieser Maßnahme zeigte sich, dass die Duldungspolitik in Bezug auf Coffeeshops und den Konsum ‚weicher‘ Drogen fortan deutlich repressiver gehandhabt werden sollte.

Weitere Schwerpunkte der niederländischen Drogenpolitik, die in der Drogennota behandelt wurden, stellten Aufklärung und Prävention dar, indem Drogensüchtigen medizinische sowie soziale Hilfe zugesichert wurde. Allerdings wurde in dem Bericht auch auf Aspekte eingegangen, die sich erst über die letzten Jahre entwickelt hatten und zum Problem geworden waren, darunter beispielsweise die Störungen der öffentlichen Ordnung, die durch Drogenabhängige verursacht wurden, die organisierte Kriminalität im Zusammenhang mit Drogenhandel sowie die Kritik aus dem Ausland am niederländischen Umgang mit Drogen und Drogensüchtigen. In Bezug auf diese Aspekte bestand also sehr wohl Anlass, die niederländische Drogenpolitik in Teilen anzupassen beziehungsweise zu verschärfen.

Bezüglich des weiteren Vorgehens und Verhaltens des niederländischen Staates im Umgang mit Drogen wurde der Drogennota ein Maßnahmenkatalog angehängt, in welchem die wichtigsten Punkte noch einmal zusammenfasst wurden. Es wurde betont, dass es keine Legalisierung weder von ‚harten‘ noch von ‚weichen‘ Drogen geben werde. Zudem werde die auf die Trennung der Märkte ausgerichtete Politik weitergeführt und zusätzlich verschärft. So werde die soziale und medizinische Versorgung erneuert, die Bekämpfung von Störungen der öffentlichen Ordnung und Kriminalität intensiviert, darüber hinaus die organisierte Kriminalität bekämpft und die Zusammenarbeit mit dem Ausland intensiviert. Als weiterer Aspekt werde eine ganzheitliche Herangehensweise, bestehend aus Prävention, sozialer und medizinischer Versorgung, Resozialisierung sowie strafrechtlicher Sanktionierung von belästigendem und/oder kriminellem Verhalten angestrebt.[4]

Aus heutiger Sicht müssen zur Beurteilung der Drogennota auch ihre abschließenden Worte genannt werden: „Wir haben nicht die Illusion, dass mit diesem Bericht für viele Jahre ein detailliertes Konzept für die niederländische Drogenpolitik festgelegt ist. Die Drogenpolitik ist permanent Veränderungen unterworfen.“[5] Vor allem vor dem Hintergrund, dass die Inhalte der niederländischen Drogenpolitik seit 1995 in ihren Grundzügen nahezu unverändert geblieben sind und auch heute noch die Basis für den Umgang des niederländischen Staates mit Drogen und Drogensüchtigen bilden, ist diese Aussage besonders interessant. Andererseits ist es auch kein Wunder, dass der Inhalt der Drogennota noch immer Bestand hat, denn inhaltlich bestätigt sie hauptsächlich allgemeine Standpunkte aus den 1970er und 1980er Jahren – darunter beispielsweise die Bekämpfung der Risiken von Drogenmissbrauch für die Volksgesundheit und die Kontrolle des Konsums riskanter Drogen als gesundheitliches und gesellschaftliches Problem – die zu jedem Zeitpunkt aktuell und nachvollziehbar gewesen sind. Darüber hinaus ließ die Drogennota sehr viel Raum für zukünftige Anpassungen, um neuen Entwicklungen und Herausforderungen entgegenzutreten und blieb daher in vielen Punkten eher eine Zusammenfassung der bestehenden niederländischen Drogenpolitik als ein richtungsweisendes Dokument für den zukünftigen Umgang des niederländischen Staates mit dem Konsum von Drogen.

In den Reaktionen auf die Drogennota nach ihrer Veröffentlichung zeigte sich vor allem Enttäuschung. In einem Artikel, der am 12. August 1995 in der niederländischen Tageszeitung de Volkskrant erschien, wurde beispielhaft deutlich, dass mit dem Erscheinen der Drogennota deutlich höhere Erwartungen einhergegangen waren. So urteilte der Autor, dass das Schriftstück nicht innovativ sei und gar konservative Züge aufweise.[6] Man bleibe hinter den gesellschaftlichen Entwicklungen zurück, nur um in der internationalen Politik keinen Schaden zu nehmen. Darüber hinaus werde über Drogen selten auf sachlicher Ebene gesprochen, denn Drogen sowie Drogenkonsum seien ein emotional beladenes Thema.

In einer anderen Beurteilung findet sich die Feststellung, dass es sich bei der Drogennota von 1995 um ein recht defensives Dokument handelt, das anstelle von weiterer Liberalisierung eher einen Rückzug antrete.[7] Diese Äußerung kann vor allem als Kritik an der neuen Obergrenze von maximal fünf Gramm statt der bisherigen 30 Gramm für den Besitz ‚weicher‘ Drogen zum Eigenbedarf verstanden werden. Zur Erklärung für die Verschärfung wurden die obengenannten Probleme sowie die damit verbundenen Herausforderungen für den bisherigen Umgang der Niederlande mit Drogen herangezogen: Belästigungen durch Drogenabhängige, Zunahme der organisierten Kriminalität sowie Druck aus dem Ausland. Überhaupt scheint die Meinung des Auslands für viele eine besondere Rolle zu spielen, wenn es um die Beurteilung der Drogennota geht. In einem Artikel in der niederländischen Tageszeitung Trouw wird das Dokument als Zwischenschritt auf dem Weg zu einer konformen europäischen Drogenpolitik bezeichnet. Es handele sich jedoch nicht um einen bahnbrechenden Bericht, sondern lediglich um eine „halbe Lösung“. Vor allem in Bezug auf die innenpolitische Drogenproblematik in den Niederlanden blieben viele Fragen offen. So beispielsweise auch die Frage, wo die Trennlinie zu ziehen sei zwischen Drogenhandel in großem und in kleinem Stil. Auch der Umfang, in welchem der Kleinhandel mit Drogen geduldet werde, sei in der Drogennota nicht näher spezifiziert. Es scheint, so steht es weiter im Artikel, als wenn es für weiterreichende Festlegungen keine politische Basis gegeben habe und man sich lediglich auf diese vagen Absprachen habe einigen können.[8]

Ein Jahr nach der Drogennota veröffentlichte die niederländische Regierung ein weiteres Dokument – Gedogen in Nederland (dt. Duldung in den Niederlanden) –, in dem die Grundsätze der eng mit der Drogenpolitik verknüpften Duldungspolitik festgelegt sowie die Standpunkte der niederländischen Regierung dargestellt wurden. Darin findet sich die Aussage, dass „Duldung keine typisch niederländische und auch keine typische Erscheinung der heutigen Zeit“[9] sei. Vielmehr würden sich bereits im 17. Jahrhundert Anzeichen für die Verwendung des niederländischen Wortes gedogen (dt. dulden) finden. Beispiele für die lange Tradition der niederländischen Duldungspraxis zeigten sich unter anderem im Umgang mit Prostitution, die geduldet wurde, solange sie unauffällig blieb und niemanden störte; oder im Umgang mit Bettlern, die festgenommen und verurteilt werden konnten, was jedoch nur selten geschah. Auch hier galt, dass sie geduldet wurden, solange sie sich nach den herrschenden gesellschaftlichen Maßstäben anständig verhielten.[10]

Zudem sei Duldung nur dann akzeptabel, wenn sie a) Ausnahmefälle betrifft und b) im Umfang und/oder zeitlich beschränkt ist. Des Weiteren darf Duldung c) nur explizit und nach sorgfältiger, erkennbarer Abwägung aller Belange geschehen und muss d) staatlich kontrolliert werden.

Mit diesem Dokument aus dem Jahr 1996 und der Festlegung der zuvor angesprochenen Aspekte, wollte die niederländische Regierung Undeutlichkeiten bezüglich Duldung aus der Welt schaffen und zusammen mit der Drogennota aus dem vorangegangen Jahr ein Fundament schaffen, auf dem die niederländische Drogenpolitik fortan ruhen sollte. Zudem kann die Intention dahinter als Rechtfertigung des Duldungskonzeptes verstanden werden.[11]

In der Folge der Implementierung der Drogennota von 1995 veröffentlichte das niederländische Gesundheitsministerium zwischenzeitliche Untersuchungsberichte über den Fortschritt in der Umsetzung der Drogennota. Der erste Bericht erschien am 17. September 1996[12] und wurde am 28. Januar 1997[13] in einer Sitzung der Ausschüsse für Gesundheit sowie Justiz thematisiert. Im Fokus dieser Debatte stand vor allem die Strafverfolgung des Cannabisanbaus in den Niederlanden – auch in kleinem Umfang.

Von Seiten der Regierung erfolgte bezugnehmend auf die diese Debatte jedoch keine Anpassung der Strafverfolgung von Cannabisanbau im kleineren Stil. Dieser wurde weiterhin geduldet, während das Hauptaugenmerk auf die Aufdeckung großflächigen Cannabisanbaus gerichtet blieb. Die Duldungspolitik stellte somit nach wie vor ein bedeutendes Element innerhalb der niederländischen Drogenpolitik dar. Auffällig an der Drogennota von 1995 war allerdings, dass die Problematik, die die ‚weichen‘ Drogen betraf, mehr und mehr in den Mittelpunkt der gesamten niederländischen Drogenpolitik zu rücken begann. Während die Illegalität der ‚harten‘ Drogen – was Produktion, Handel sowie Konsum anging – nicht zur Debatte stand, lag der Fokus fortan auf der Coffeeshoppolitik und den Problemen, die mit dem Drogentourismus einhergingen. Die Politik wurde in diesen Punkten repressiver. Vor dem Hintergrund des heutigen Kenntnisstandes brachte sie aber nicht den gewünschten Erfolg, da beispielsweise der Handelsvorrat von Coffeeshops, der höchstens bei einigen hundert Gramm liegen durfte, viel zu gering bemessen war. Daraus ergab sich fast zwangsläufig, dass die Coffeeshops zur Versorgung all ihrer Kunden illegal einen größeren Vorrat anlegten. Die eigentlichen Ziele der niederländischen Drogenpolitik wurden somit untergraben.

Nicht nur in der beschriebenen ersten Implementierungsdebatte, sondern auch im weiteren Verlauf der Implementierung sowie in der Entwicklung der niederländischen Drogenpolitik zeigte sich die Einteilung der politischen Parteien in verschiedene Lager. Auf der einen Seite bestand der Wunsch nach einer repressiveren Drogenpolitik, auf der anderen Seite wurde eine Beibehaltung der Duldungspolitik, wenn nicht sogar eine liberalere Politik im Umgang mit Drogen gefordert. Die Auseinandersetzung mit der Drogenproblematik erfolgte vor dem Hintergrund der inhaltlichen Ausrichtung der jeweiligen Partei und gemäß ihrer parteipolitischen Überzeugung positionierten sich die Politiker unterschiedlich bis gegensätzlich. So vertraten beispielsweise Politiker von der VVD strengere Ansichten bezüglich der Strafverfolgung von Cannabishandel als ihre Kollegen von der PvdA. Auch für die Betrachtung der weiteren Entwicklung ist es hilfreich, diese angesprochene Einteilung im Hinterkopf zu behalten.


[1] Vgl. Kamerstukken II 1994/95, 24 077, Nr. 1, S. 5.
[2] Vgl. Ooyen-Houben, Marianne M.J.: Gebrauch illegaler Drogen und die niederländische Drogenpolitik. Überblick und Bewertung, in: Soziale Probleme. Zeitschrift für soziale Probleme und soziale Kontrolle Nr. 1, Jg. 10 (2009), S. 66.
[3] Kamerstukken II 1994/95, 24 077, Nr. 3, S. 51.
[4] Vgl. Kamerstukken II 1994/95, 24 077, Nr. 3, S. 67.
[5] Kamerstukken II 1994/95, 24 077, Nr. 3, S. 58.
[6] o.A., Drugsnota stelt teleur, in: de Volkskrant vom 12. August 1995, S. 15.
[7] Tellegen, Egbert: Het utopisme van de drugsbestrijding, Amsterdam 2008.
[8] Vgl. o.A., Tussenstapje, in: Trouw vom 30. August 1995.
[9] Kamerstukken II 1996/97, 25 085, Nr. 2, S. 5.
[10] Vgl. ebd., S. 28–29.
[11] Vgl. ebd., S. 35.
[12] Vgl. Kamerstukken II 1996/97, 24 077, Nr. 39.
[13] Vgl. ebd., Nr. 45.

Autorin: Marie Wolf-Eichbaum
Erstellt: Februar 2015