V. Der Cannabisbrief der niederländischen Regierung 2004

Zehn Jahre nach der Drogennota äußerten sich die drei zuständigen Ministerien durch die damaligen Minister – Gesundheitsminister Hans Hoogervorst (VVD), Justizminister Piet Hein Donner (CDA) und Innenminister Johan Remkes (VVD) – erneut in einem offiziellen Bericht zur niederländischen Drogenpolitik. Sie reagierten damit auf Forderungen nach einer restriktiveren Drogenpolitik in den Niederlanden. Der sogenannte Cannabisbrief richtete sich an die Zweite Kammer und diente zur Verdeutlichung der weiteren Vorgehensweise der niederländischen Regierung auf dem Gebiet des Cannabiskonsums. Dabei standen auch die bisherigen drei Säulen der niederländischen Drogenpolitik als Basis für den weiterführenden Umgang des niederländischen Staates mit Drogen im Zentrum der Aufmerksamkeit: Schutz der Volksgesundheit, Bekämpfung der durch Drogenkonsum verursachten Probleme und Bekämpfung der (Drogen-)Kriminalität; wobei der Schwerpunkt auf dem Schutz der Gesundheit lag. Auch die Unterscheidung in Drogen mit annehmbaren und unannehmbaren Risiko wurde als wichtiger Teilaspekt der niederländischen Drogenpolitik beibehalten.

Neu war allerdings die Einschränkung, dass dies nicht bedeute, dass der Konsum von Cannabis – was in die Kategorie der Drogen mit einem annehmbaren Risiko fiel – gänzlich unschädlich sei. Im Gegenteil: Laut des Cannabisbriefes sei die Konzentration des Wirkstoffes THC im niederländischen Cannabis besorgniserregend und auch der Zusammenhang zwischen Cannabiskonsum und psychischen Erkrankungen gebe Anlass zur Sorge. Zudem sorgten auch die Coffeeshops, die zur Trennung der Märkte für ‚harte‘ und ‚weiche‘ Drogen beitragen sollten, für Probleme. Zwar würden dort nur sehr selten ‚harte‘ Drogen gehandelt und konsumiert, doch Drogentouristen verursachten noch immer Störungen in der unmittelbaren Umgebung der Lokale.

Im Cannabisbrief stellte die niederländische Regierung ihren Aktionsplan vor, um den unerwünschten Entwicklungen und Begleiterscheinungen des Drogenkonsums sowie Drogenhandels entgegenzuwirken. Für den Erfolg sei dabei nicht nur die Zusammenarbeit zwischen Staat, Gemeinden, Justiz und Polizei, sondern auch das Zusammenspiel mit Schulen, Eltern, Jugendorganisationen, Drogenhilfeorganisationen, aber auch der Coffeeshopbranche selbst entscheidend. Darauf bezog sich auch der erste Aspekt des Aktionsplans: Aufklärung und Prävention in Bezug auf Cannabis mit dem Ziel, Cannabiskonsum vorzubeugen und die bestehenden Möglichkeiten zur Behandlung von Abhängigkeit besser zu nutzen.

Ein wichtiges Instrument stellte dabei die Info-Hotline des Trimbos-Instituts, dar, die die Beantwortung aller Fragen bezüglich Drogen und Drogenkonsum übernehme. Zusätzlich wollte das niederländische Gesundheitsministerium dafür sorgen, dass jede der oben genannten Stellen, ihrer Verantwortlichkeit nachkommen könne. Weitere Maßnahmen des Aktionsplans bezogen sich auf eine mediale Aufklärungskampagne, die sich an Jugendliche zwischen zwölf und 18 Jahren richten sollte, auf die Entwicklung neuer Präventionsmaßnahmen für Risikogruppen – beispielsweise Menschen mit psychischen Problemen – und auf eine bessere Aufklärung vor Ort in den Coffeeshops.[1] Bezüglich des letzten Punktes sei man auf die Mithilfe der Coffeeshopbesitzer angewiesen, denn Prävention widerspreche zunächst dem wirtschaftlichen Ziel, das diese verfolgten. Des Weiteren versprach der Cannabisbrief eine Verbesserung des Angebots zur Behandlung von Cannabisabhängigkeit und weiterführende Studien bezüglich des Zusammenhangs zwischen Cannabiskonsum und psychischen Erkrankungen sowie bezüglich der Effekte von Cannabis mit einem hohen THC-Gehalt. Abhängig vom Ergebnis der Studien könnten so weitere Maßnahmen – beispielsweise in Form einer Verschärfung der AHOJG-Kriterien[2] – zum Schutz der Volksgesundheit ergriffen werden.

Auch die Verschärfung der lokalen Cannabis- und Coffeeshoppolitik fand sich als Aspekt im Maßnahmenkatalog des Cannabisbriefes. Aus der seit 1999 jährlich stattfindenden Analyse des sozial-wissenschaftlichen Forschungsinstituts Intraval gehe hervor, dass die niederländischen Gemeinden sowohl die Anzahl der Coffeeshops als auch die Kontrolle der AHOJG-Kriterien unter Kontrolle hätten.[3] Somit bestehe keine Notwendigkeit die Anwendung zusätzlicher Kriterien zu beschließen oder die Zahl der Coffeeshops zu senken. Zum Schutz der Jugend solle jedoch auch zukünftig darauf geachtet werden, dass sich keine Coffeeshops in unmittelbarer Nähe von Schulen befänden sowie dass das Dealen an Schulen unterbunden werde. Auch nicht-geduldeten Verkaufsstellen von Cannabis sollte verstärkt entgegengetreten werden.

Trotz verschiedener Maßnahmen in der Vergangenheit war der Drogentourismus aus dem angrenzenden Ausland noch immer hoch und führte zu Problemen. Der hohe Besucheransturm sei kaum zu beherrschen und verursache vor allem in den Grenzstädten Störungen der öffentlichen Ordnung. Dadurch fühlten sich viele Anwohner verunsichert. Zudem entstünden durch die hohe Nachfrage auch nicht-geduldete Verkaufsstellen und da sich der Verkauf von Cannabis als gewinnbringend erweise, ziehe dies auch die organisierte Kriminalität an. Ein weiterer Aspekt sei darüber hinaus noch immer die Kritik aus dem Ausland, da die Coffeeshops zum Schmuggel kleinerer Mengen Cannabis durch Drogentouristen beitrügen.[4] Die Maßnahmen, welche die niederländische Regierung laut Cannabisbrief dagegen ergreifen wollte, bezogen sich dabei auf das Aufspüren und Schließen illegaler Verkaufspunkte für Cannabis und andere ‚weiche‘ Drogen, auf strengere Regelungen bezüglich der Erteilung von Genehmigungen für Coffeeshops in Wohngebieten und auf die grenzüberschreitenden Zusammenarbeit durch gemeinsame Polizeikontrollen zur Verhinderung von Drogenschmuggel.[5] Zudem solle in Abstimmung mit der lokalen Ebene überlegt werden, ob Coffeeshops einen gewissen Abstand zur Grenze einhalten müssten und ob auch Werbung der Coffeeshops im Internet, um ausländische Touristen anzulocken, zukünftig gegen die AHOJG-Kriterien verstießen. Ein weiterer Aspekt war der Vorschlag der Initiierung eines Experimentes in Maastricht, bei dem Cannabis ausschließlich an Niederländer verkauft werden sollte. Dadurch, dass der Verkauf an Ausländer nicht mehr gestattet sein sollte, erhoffte sich die niederländische Regierung einen Rückgang des Drogentourismus im Grenzgebiet.

Auch der Anbau von Cannabis, der aufgrund seines enormen Umfangs bereits in den 1990er Jahren für Bedenken sorgte, wurde 2004 im Cannabisbrief aufgegriffen. Die Problematik betraf dabei den betriebswirtschaftlichen Anbau, der den Anbau für den Eigengebrauch schon längere Zeit abgelöst habe. Während zuvor lediglich der Überschuss des eigenen Anbaus an die Coffeeshops ging, wurde Cannabis nun mit dem expliziten Ziel der Belieferung von Coffeeshops angebaut. Zudem ging die Politik davon aus, dass ein großer Teil dieser Cannabisproduktion für den Export ins Ausland bestimmt sei, auch wenn diese These nicht mit Beschlagnahmungen von niederländischem Cannabis im Ausland untermauert werden konnte.[6] Als weitere Probleme, die mit dem Anbau von Cannabis einhergingen, wurden im Cannabisbrief folgende Aspekte genannt: Missbrauch der Sozialleistungen, indem sich Empfänger von Sozialhilfe durch den Anbau von Cannabis etwas hinzuverdienten; Gestank und andere Belästigung in Wohnvierteln bis hin zu Einschüchterungsversuchen gegenüber den Bewohnern; sowie Korruption und das illegale Anzapfen von Stromleitungen, das für die Stromgesellschaften große Verluste bedeutete. Vor dem Hintergrund, dass sich die Hälfte aller Deliktmeldungen, die bei der Beschwerdestelle „Meld Misdaad Anoniem“ (dt. Melde Kriminalität anonym) jährlich eingingen, auf Drogenhandel und den Anbau von Cannabis bezögen, erachtete es die niederländische Regierung als besonders wichtig, dass dieses Problem tatkräftig angegangen wurde. Im Cannabisbrief stellte sie dazu verschiedene Maßnahmen vor. Hier war der wichtigste Aspekt, dass Gemeinden, Polizei und Justiz Hand in Handarbeiteten und ihre Aktivitäten an zentraler Stelle zusammenliefen. Einbezogen wurden zudem auch Wohnungsgenossenschaften, die durch entsprechende Absprachen im Mietvertrag festlegen können, dass der Anbau von Cannabis in der eigenen Wohnung einen Vertragsbruch darstellt und die Kündigung des Mietverhältnisses zur Folge hätte. Weitere Maßnahmen könnten Strafzahlungen sein oder – unter Einbeziehung der Steuerbehörden – Nachforderungen für nicht versteuertes, illegales Einkommen aus dem Verkauf von selbstangebautem Cannabis.[7]

Der Cannabisbrief setzte damit die mit der Drogennota aus dem Jahr 1995 begonnene Linie fort. Allerdings zielte er darauf ab, die Regelungen bezüglich Cannabiskonsum zu verschärfen. War in der Drogennota noch vor allem die Trennung ‚harter‘ und ‚weicher‘ Drogen von Bedeutung, so zeigte sich 2004, dass auch der Konsum ‚weicher‘ Drogen – im Speziellen der Konsum von Cannabis – nicht ohne Risiken war und vor dem Hintergrund des Schutzes der Volksgesundheit eingeschränkt werden musste, um im Besonderen Risikogruppen zu schützen. Darüber hinaus veränderte der Cannabisbrief die niederländische Drogenpolitik keineswegs radikal. Vielmehr war er die Weiterentwicklung einer strengeren Linie, die bereits vor längerer Zeit eingesetzt hatte.[8]

Die Reaktionen auf den vorgestellten Cannabisbrief fielen unterschiedlich aus. So schrieb das NRC Handelsblad, das Resultat des langerwarteten Cannabisbriefes sei „enttäuschend“. Es würden Probleme beschrieben, die viele niederländische Gemeinden so nicht wahrnehmen würden. Und es würden keine Lösungen für Probleme geboten, mit denen sich Gemeinden tatsächlich konfrontiert sähen. Seit den 1990er-Jahren habe man die Duldungspolitik bezüglich Cannabis „systematisch ausgehöhlt“, wobei keine der Maßnahmen auf den Cannabiskonsum Einfluss gehabt hätte. Außerdem seien die Maßnahmen lediglich auf Druck des Auslandes zustande gekommen.[9] Durch das härtere Vorgehen gegen diejenigen, die Cannabis anbauten, stiegen die Preise für Cannabis und Anbau und Handel würden noch lukrativer, was wiederum die Drogenkriminalität steigerte.

Der Wissenschaftler Jaap van der Stel vertrat die Meinung, es sei „Ruhe eingekehrt“ in der niederländischen Drogenpolitik, die in ihren Grundzügen schon viele Jahre nicht mehr verändert worden und somit „stabil“ sei.[10] Ein Heroinproblem wie in den 1970er-Jahren gäbe es nicht und die Art und Weise der Information und Aufklärung über Drogenkonsum hätte sich enorm verbessert. Allerdings bezog er sich damit nur auf den Gesundheitsaspekt der niederländischen Drogenpolitik und nicht auf die strafrechtliche Vorgehensweise gegen Drogenkonsum.[11] Diese Auffassung teilte auch der Strafrechtler Tom Blom, der in einem Artikel eine Entwicklung der niederländischen Drogenpolitik beschrieb, die seiner Meinung nach von der Gesundheitspolitik weg- und hin zur Strafrechtspolitik führte – einhergehend mit zunehmender Repression.[12] Diese Auffassung wurde gestützt durch Berechnungen von Hans Rigter vom DIMS des Trimbos-Instituts, die zeigten, dass die Kosten der niederländischen Drogenpolitik zum größten Teil durch den Justizapparat getragen wurden, obwohl es sich doch offiziell immer noch um Gesundheitspolitik handelte.[13] Zusätzlich fiele auf, dass der niederländische Staat zur Umsetzung der geltenden Gesetze in Bezug auf die Drogenpolitik mehr Geld pro Kopf ausgebe als beispielsweise Schweden, ein Land, das für seine strenge Drogenpolitik bekannt sei.[14]

Die niederländischen Gemeinden, vertreten durch die Vereiniging Nederlandse Gemeenten (VNG), die eine wichtige Aufgabe innerhalb der niederländischen Drogenpolitik erfüllten und deren Einsatz auch im Cannabisbrief fest eingeplant war, verwehrten sich heftig gegen die Pläne des Kabinetts. In einem Brief, der sich an die Zweite Kammer richtete, schrieb die Vereinigung, dass sie der Meinung sei, die Pläne könnten ein ganz anderes Resultat als erhofft hervorbringen. Die Verschärfung der Drogenpolitik könne auch für geduldete Coffeeshops die Schließung bedeuten und dies wiederum würde illegalen und nicht zu kontrollierenden Verkaufspunkten Tür und Tor öffnen. Als weiterer Aspekt wurde die sogenannte Hintertür-Problematik aufgeführt: Coffeeshops seien darauf angewiesen, ihre Ware an der Hintertür von kriminellen Händlern zu beziehen, da der Cannabisanbau offiziell verboten sei. Dadurch sei ein blühender Handel entstanden. Darüber hinaus war auch die VNG der Meinung, dass sich die niederländische Regierung bei der Formulierung ihrer Drogenpolitik zu stark durch die Meinung des Auslandes habe leiten lassen. Sie war der Auffassung, dass lokale Maßarbeit nötig sei und kein landesweit auferlegtes Instrumentarium im Umgang mit dem Drogenkonsum in den Niederlanden. Alles in allem sei man mit der aktuellen niederländischen Drogenpolitik zufrieden und bedaure, dass das Kabinett die bislang erfolgreiche lokale Coffeshoppolitik aus dem Auge verliere.[15]

In der politischen Debatte war man ebenfalls geteilter Meinung. Am 23. August 2004[16] wurden in der Zweiten Kammer die Ergebnisse verschiedener Arbeitsgruppen zum Thema Drogenpolitik vorgestellt. Auch der Inhalt des Cannabisbriefes kam dabei zur Sprache und war Anlass für viele kritische Äußerungen. Es fiel auf, dass es wenig gab, worauf sich die Politiker einigen konnten sobald es um konkretere Auslegungen der niederländischen Drogenpolitik ging. Die Grundsätze der niederländischen Drogenpolitik, so wie sie 1995 in der Drogennota festgelegt worden waren, standen dabei selten zur Debatte. Ausschließlich die Umsetzung, die sich den jeweiligen Gegebenheiten anpassen musste, verursachte Probleme. Bei der Evaluierung der niederländischen Drogenpolitik ein paar Jahre später sollte sich zeigen, dass die versäumten Anpassungen der niederländischen Drogenpolitik seit 1995 Grund für die Fehlentwicklungen innerhalb der Drogenpolitik sein würden.[17] Der Cannabisbrief stellte somit keinen Gewinn für die niederländische Drogenpolitik dar. Da er in vielen Punkten vage blieb und zwar Ideen lieferte, aber konkrete Vorschläge zur Umsetzung schuldig blieb, bewegte er im Umgang mit der niederländischen Drogenproblematik nicht viel. Auffällig war, dass auch in diesem Dokument die Duldungspolitik weiter zurückgedrängt wurde und die geplanten Maßnahmen erneut der Linie einer repressiveren Drogenpolitik folgten. Ungeachtet der Frage, ob eine liberalere Politik erfolgversprechender oder gar kostengünstiger sein könne und ohne eine fundierte Diskussion über eine mögliche Legalisierung ‚weicher‘ Drogen aufkommen zu lassen, schien sich die niederländische Regierung auf die strengere Politik eingeschossen zu haben.

Das politische Umfeld wurde in den Jahren nach dem Cannabisbrief abermals aufgewirbelt. Nach dem Sturz des zweiten Kabinetts Balkenende waren im Jahr 2006 erneut vorgezogenen Neuwahlen notwendig geworden. Bei den Wahlen im November 2006 gelang es dem CDA mit leichten Verlusten und 26,6 Prozent abermals die größte Partei zu werden. Und so trat im Februar 2007 das neue Kabinett unter Ministerpräsident Balkenende mit einer Koalition aus CDA, PvdA und ChristenUnie an. In Anbetracht der Tatsache, dass sich die PvdA gegenüber Drogenkonsum und dessen Duldung immer liberaler aufgestellt hatte als CDA und ChristenUnie, war dies eine denkbar inkohärente Koalition in Bezug auf die bisherige niederländische Drogenpolitik. Bevor allerdings weiterführende Maßnahmen zum Umgang mit der niederländischen Drogenproblematik ergriffen wurden, stand eine umfangreiche Evaluation der Entwicklung der bisherigen Drogenpolitik auf der Tagesordnung.


[1] Vgl. Kamerstukken II 2003/04, 24 077, Nr. 125, S. 11.
[2] A = geen affichering (dt. keine Werbung), H = geen handel in harddrugs (dt. kein Handel mit ‚harten’ Drogen), O = geen overlast (dt. keine Störung der öffentlichen Ordnung), J = geen levering aan jongeren (dt. kein Verkauf an Minderjährige), G = geen verkoop van hoeveelheden boven 30 gram (dt. kein Verkauf von Mengen über 30 Gramm); vgl. Stel, Jaap van der et al.: Ontwikkeling van het Nederlandse drugsbeleid, in: Trimbos-instituut/WODC (Hrsg.): Evaluatie van het Nederlandse drugsbeleid, Utrecht/Den Haag 2009, S. 51.
[3] Kamerstukken II 2003/04, 24 077, Nr. 125, S. 16.
[4] ebd., S. 22.
[5] ebd., S. 24.
[6] ebd., S. 26.
[7] ebd., S. 28.
[8] Blom, Tom: Drugsbeleid tussen volksgezondheid en strafrecht, in: Tijdschrift voor criminologie Nr. 2, Jg. 48 (2006), S. 1808.
[9] o.A., Cannabisplan verspilt ons belastinggeld, in: NRC Handelsblad vom 6. Mai 2004, S. 9.
[10] Vgl. Blom, Tom: Drugsbeleid tussen volksgezondheid en strafrecht, in: Tijdschrift voor criminologie Nr. 2, Jg. 48 (2006), S. 180–190, zit. in: Tellegen, Egbert: Het utopisme van de drugsbestrijding, Amsterdam 2008, S. 221.
[11] Tellegen, Egbert: Het utopisme van de drugsbestrijding, Amsterdam 2008, S. 220.
[12] Vgl. Blom, Tom: Drugsbeleid tussen volksgezondheid en strafrecht, in: Tijdschrift voor criminologie Nr. 2, Jg. 48 (2006), S. 180–190, zit. in: Tellegen, Egbert: Het utopisme van de drugsbestrijding, Amsterdam 2008, S. 221.
[13] Vgl. Rigter, Hans: Wat kost het drugbeleid in Nederland?, in: Verslaving Nr. 1 (2006), S. 31–45, zit. in: Tellegen, Egbert: Het utopisme van de drugsbestrijding, Amsterdam 2008, S. 221.
[14] Vgl. Tellegen, Egbert: Het utopisme van de drugsbestrijding, Amsterdam 2008, S. 221.
[15] o.A., Gemeenten fel tegen aanpak coffeeshops: ‚Kabinet laat zich leiden door buitenland‘, in: NRC Handelsblad vom 27. April 2004, S. 3.
[16] Vgl. Kamerstukken II 2003/04, 24 077, Nr. 137.
[17] Adviescommissie Drugsbeleid (Hrsg.): Geen deuren maar daden. Nieuwe accenten in het Nederlandse drugsbeleid, Den Haag 2009, Onlineversion.

Autorin: Marie Wolf-Eichbaum
Erstellt: Februar 2015