V. Akzentverschiebung mit dem Bericht der Kommission van de Donk

Im Februar 2009 erteilten die zuständigen Minister des niederländischen Gesundheits-, Justiz- und Innenministeriums einer Kommission unter Leitung von Wim van de Donk den Auftrag, die niederländische Drogenpolitik zu analysieren und Vorschläge zur Verbesserung zu unterbreiten. Die Ausarbeitungen sollten als Vorlage für eine neue Drogennota der Regierung dienen, die 2008 zugesagt worden war.[1] Zur Analyse der niederländischen Drogenpolitik nutzte die Kommission Studien zum Drogenkonsum, Expertengespräche sowie Fachliteratur bezüglich der geltenden Drogenpolitik. Im Juli 2009 wurde der Bericht unter dem Titel Geen deuren maar daden, Nieuwe accenten in het Nederlandse drugsbeleid (dt. Keine Türen sondern Taten. Neue Akzente in der niederländischen Drogenpolitik) veröffentlicht.

Bereits in der Einleitung schreibt die Kommission, dass sich die Welt der Drogen in einigen Aspekten so stark verändert habe, dass die geltende Drogenpolitik nicht mehr in allen Punkten ausreichend sei. In einigen Bereichen seien große Probleme entstanden, die neue Maßnahmen zur Anregung und Koordinierung einer neuen Politik im Umgang mit Drogen erforderlich machten. Durch offene Grenzen, zugenommene Mobilität, das Internet und eine Beteiligung der organisierten Kriminalität am Drogengeschäft, habe sich zudem der gesellschaftliche Kontext, aber auch generell das weltweite Zusammenleben stark verändert. Hinzu kämen neue wissenschaftliche Erkenntnisse, weshalb auch internationale Verträge, auf denen die niederländische Drogenpolitik basiere – beispielsweise die Single Convention on Narcotic Drugs aus dem Jahr 1961 – mittlerweile überholt seien und ebenso angepasst werden müssten. Zwar könne der Konsum von Drogen nicht verbannt werden, aber es sei an der Zeit, Verbesserungen der seit 1995 geltenden Drogennota, die ihren Ursprung bereits in der Drogenpolitik der 1970er Jahre habe und nach 1995 nur in Teilen angepasst worden sei, vorzunehmen. Dazu gehöre die Verschärfung der Maßnahmen und Richtlinien sowie die Erweiterung des gesetzlichen Handlungsrahmens, um besser gegen Belästigung und Kriminalität vorgehen zu können.

Aus der Analyse der aktuellen Situation bezüglich der niederländischen Drogenproblematik ging hervor, dass hinsichtlich der Entwicklung des niederländischen Drogenkonsums kein Anlass zur Sorge bestünde. Teile der niederländischen Drogenpolitik müssten jedoch genauer betrachtet werden, da sie große Probleme verursachen würden, für welche dringend Lösungen gefunden werden müssten. Die Kommission nannte hier die Folgen des Cannabiskonsums Jugendlicher, die Anziehungskraft niederländischer Coffeeshops auf Ausländer, die Vernetzung von Coffeeshops mit der organisierten Kriminalität im Cannabishandel, sowie das Wachstum der organisierten Kriminalität und eine Verflechtung in Bezug auf ‚harte‘ und ‚weiche‘ Drogen.[2]  Darüber hinaus riet die Kommission, bezüglich der Dynamik des Drogenkonsums und des Drogenhandels aufmerksamer zu sein, um rechtzeitig neue Entwicklungen zu entdecken und darauf reagieren zu können. Dies gelte sowohl für Wissenschaftler als auch für Politiker.

Ein eigenes Kapitel widmete die Kommission den niederländischen Coffeeshops. Im vierten Kapitel des Kommissionsberichtes wurde nach einer Balance zwischen positiven und negativen Eigenschaften der Verkaufsstellen von ‚weichen‘ Drogen gesucht. Gedacht als kleine Einrichtungen auf lokaler Ebene, wichen die Coffeeshops vielerorts mittlerweile von ihrer ursprünglichen Bedeutung ab. Zwar gäbe es noch immer Coffeeshop-Besitzer, die aus Idealismus dieser Arbeit nachgingen, doch der Großteil der niederländischen Coffeeshops würde inzwischen von Betreibern organisiert, die kommerziell, professionell und vor allem über lokale sowie regionale Grenzen hinaus agierten und oft in Verbindung mit dem organisierten Verbrechen stünden. Zudem seien die meisten Coffeeshops größer als erwünscht und bedienten vor allem in der Grenzregion zusätzlich einen ausländischen Markt, da viele der sogenannten Drogentouristen auch Drogen mitnähmen, wenn sie zurück über die Grenze führen. Die mit dem Drogentourismus verbunden Widrigkeiten wie Lärm oder Verkehrsprobleme würden die Coffeeshops in Amsterdam nicht kennen. Ihr Problem sei, dass es zu viele von ihnen gebe, die darüber hinaus meist in bestimmten Vierteln angesiedelt seien, wodurch den Gebieten ein gewisser Ruf anhafte. Bezüglich der niederländischen Coffeeshoppolitik bestünden demnach lokale und regionale Unterschiede. Dies bedeute im Umkehrschluss, dass die Maßnahmen, die eine Gemeinde treffe, wiederum die Situation in einer anderen Gemeinde beeinflussten. Die Schließung eines Coffeeshops bedeute die Verlagerung des Marktes in eine andere Stadt, so die Kommission. Darüber hinaus habe die laxe Handhabung der für Coffeeshops geltenden Regeln dazu geführt, dass die ursprünglich aufgestellten Ziele nicht erreicht worden seien. So sei der Schutz von Jugendlichen nicht gewährleistet, die Coffeeshops seien sowohl in ihrer Anzahl als auch in ihrem Umfang zu groß geraten und es habe sich eine systematische Versorgung eines ausländischen Marktes entwickelt.[3]

Im weiteren Verlauf des Kapitels stellte die Kommission verschiedene Möglichkeiten vor, die zur Weiterentwicklung der Coffeeshops eine Rolle würden spielen können. An den gegenübergestellten Rändern des möglichen Spektrums befanden sich dabei Legalisierung und Totalverbot. Beide Extreme kamen laut Kommission nicht in Betracht. Ein Totalverbot würde Cannabiskonsumenten in die Illegalität drängen, während eine Legalisierung nur dann sinnvoll sei, wenn diese Entscheidung gemeinsam auf internationaler Ebene getroffen würde, da eine alleinige Legalisierung in den Niederlanden erneut eine starke Anziehungskraft auf ausländische Besucher haben könnte.

Von den dazwischen liegenden Optionen stellte laut der Kommission die Beschränkung des Zugangs von Coffeeshops das realistischste mögliche Zukunftsszenario dar. In diesem Falle würden der Coffeeshopmarkt sowie die begleitenden Erscheinungen wie Lärm, Schmutz oder Verkehrsbelästigung reduziert. Der Vorschlag der Kommission lautete, zunächst mit einem Passsystem und eventuell später auch mit Mitgliedschaften zu experimentieren, die zu einem festen Mitgliederbestand und somit zu einem geschlossenen Club führen könnten. Sollten sich die Experimente als erfolgreich erweisen, könne ein Clubmodel mit einer festen Mitgliederzahl eingeführt werden, in welchem der Anbau von einer festgelegten Menge Cannabis pro Person durch den Coffeeshop selbst erfolge. Dieses Modell würde Vorder- und Hintertür der Coffeeshops miteinander verbinden. Zudem gebe es dadurch keinen Markt für ausländisches Cannabis. Auch hier seien jedoch zunächst Experimente erforderlich. Die Kommission beschloss das Kapitel mit der Empfehlung, bei der Weiterentwicklung der Coffeeshoppolitik auch die Nachbarländer Deutschland, Belgien und Frankreich miteinzubeziehen. Zur Konzeption möglicher Experimente müsse zudem eine landesweite „Autorität“ die Initiative ergreifen und die lokalen Aktionen auf systematische Weise koordinieren.[4]

Aus der in Auszügen beschriebenen Auseinandersetzung der Kommission mit der niederländischen Drogenpolitik in Betrachtung ihres gesellschaftlichen Kontextes ergaben sich in der Zusammenfassung des Berichtes vier Aspekte, die dringend Handlungsbedarf erforderten: Der Drogen- und Alkoholkonsum Minderjähriger sowie Größe und Anzahl der Coffeeshops sollte reduziert, Experimente mit alternativen Modellen sollten ermöglicht, der Kampf gegen organisierte Kriminalität bezüglich Drogenhandel intensiviert sowie die Zusammenarbeit zwischen den beteiligten lokalen und (inter)nationalen Instanzen unter der Verantwortung einer einzurichtenden nationalen „Drogenautorität“ verbessert werden. Darüber hinaus regte die Kommission an, über die Listen des Opiumgesetzes nachzudenken. Aus ihrer Sicht sei es sinnvoll, eine einzige Liste aufzustellen, denn die Unterteilung suggerierte, dass Produktion, Handel und Konsum von ‚weichen‘ Drogen anders behandelt würden als von ‚harten‘ Drogen. In der Praxis zeigte sich aber, dass kriminelle Organisationen zwischen den zwei Gruppen keinen Unterschied machten. Um eine mögliche Umsetzung dieses Vorschlages zu prüfen, empfahl die Kommission eine Expertenkommission zu berufen.[5] Die Kommission beschloss ihren Bericht mit der Feststellung, die niederländische Drogenpolitik sei seit der Drogennota von 1995 nicht ausreichend „gepflegt“ worden und die nötigen Anpassungen in den kommenden Jahren seien mit großem Arbeitsaufwand verbunden.[6]

Als Reaktion auf den Kommissionsbericht veröffentlichte der niederländische Gesundheitsminister Ab Klink (CDA) in Zusammenarbeit mit Justizminister Ernst Hirsch Ballin (CDA), Innenministerin Guusje ter Horst (PvdA) und Familienminister André Rouvoet (ChristenUnie) am 11. September 2009 einen Brief, in welchem die Grundzüge einer zukünftigen Drogenpolitik dargelegt wurden. Das Dokument sollte einen ersten Schritt in Richtung einer neuen integralen Drogennota darstellen. Angesichts der Entwicklungen der Drogenproblematik und der Erkenntnisse der Kommission van de Donk war eine neue Zielsetzung die erste Maßnahme auf dem Weg zu einer Kursänderung. Während 1995 die Vermeidung von Drogenkonsum im Fokus stand, gestand sich die niederländische Politik 2009 ein, dass dies nicht umzusetzen war. Mit dieser Tatsache musste man sich arrangieren. Und so richtete sich die neue Zielsetzung darauf, den Drogenkonsum zumindest unter Kontrolle zu halten – und wenn möglich zu reduzieren. Auch Drogenproduktion und -handel hatten in der bisherigen politischen Zielsetzung keine beziehungsweise nur eine indirekte Rolle gespielt. In der zukünftigen Zielsetzung wurden sie in ihrer Problematik und dem Schaden, den sie verursachen, dem Konsum gleichgesetzt.

Hinsichtlich des Vorschlags der Kommission van de Donk, die Unterteilung von Drogen in Form der zwei Listen des Opiumgesetzes zu überdenken, erklärte sich das Kabinett damit einverstanden, eine Expertenkommission einzuberufen. Deren Aufgabe sollte es sein, die Möglichkeit zu prüfen, wie der Vorschlag im bestehenden nationalen und internationalen Gesetzesrahmen sowie im gesellschaftlichen, sozialen und gesundheitlichen Kontext umgesetzt werden könnte. Dies sollte vor dem Hintergrund eines offenen Ergebnisses geschehen, denn laut Kabinett war es vorstellbar, dass es nach eingehender Prüfung darauf hinauslaufe, dass die Drogen nicht auf einer einzigen Liste zusammengefasst würden, sondern die Aufteilung auf mehrere Listen als bisher erweitert werden müsse.[7]

Bezüglich einer einzurichtenden nationalen „Drogenautorität“ folgte das Kabinett der Empfehlung, welche die Kommission van de Donk in ihrem Bericht aussprach. Unter Leitung des Gesundheitsministeriums und unter Mitwirkung aller beteiligten Minister und Experten aus verschiedenen Bereichen sollten zukünftig alle relevanten Aspekte bei der Entscheidung für eine konkrete Umsetzung der Drogenpolitik miteinander verbunden werden. Durch dieses Vorgehen sollte verhindert werden, dass ein Aspekt die Drogenpolitik zu sehr dominierte, während andere unter den Tischen fielen. Zusätzlich sollte die Einrichtung des Ministerteams für eine deutliche Aufgabenverteilung sorgen. Als zentraler Ansprechpartner trug das Ministerteam außerdem die Verantwortung und entlastete so die lokale Verwaltung.[8]

Hinsichtlich der Coffeeshopproblematik, die die Kommission in ihrem Bericht ansprach, äußerte das Kabinett in seinem Brief zwar, den Ratschlägen der Kommission folgen zu wollen, allerdings nur in groben Zügen. Und so wolle man sich zukünftig auch weiterhin auf die Probleme, die Coffeeshops in Grenzgebieten verursachten, und auf die Kritik aus dem angrenzenden Ausland konzentrieren. Den interessanten Ansatz der Kommission, Experimente mit einer regulierten Drogenproduktion durchzuführen, um den für den Verkauf benötigten Bedarf in Coffeeshops zu decken, sodass diese nicht mehr auf illegale Versorgung durch kriminelle Organisationen angewiesen wären, nahm das Kabinett dabei nicht auf. Darüber hinaus sollten niederländische Städte darauf hingewiesen werden, dass es künftig möglich sei, zusätzliche Kriterien für das Führen eines Coffeeshops aufzustellen. Das Kabinett hob vor allem die positiven Aspekte des Kommissionsberichts hervor, wonach beispielsweise die Zahl der Coffeeshops abnahm und viele Gemeinden eine Nulltoleranzpolitik führten, die keine Coffeeshops duldete. Auch dass inzwischen in 85 Prozent aller Gemeinden ein Abstandskriterium von 250 Metern zwischen Coffeeshops und Schulen befolgt wurde, nahm das Kabinett als positiv wahr. In einem letzten Punkt orientierte sich das Kabinett allerdings wieder an den Vorschlägen der Kommission van de Donk: In einigen Pilotprojekten wurde mit beschränktem Zugang zu Coffeeshops experimentiert. Ziel dieser Projekte sei es, die Coffeeshops, die sich mittlerweile zu Großunternehmen entwickelt hätten, in ihrem Umfang zu limitieren und ihre ursprüngliche Funktion wiederherzustellen: Kleine Verkaufspunkte ‚weicher‘ Drogen für den Konsumenten vor Ort. Auch in dieser Maßnahme lag der Schwerpunkt darauf, den Drogentourismus vor allem in den grenznahen niederländischen Gemeinden zu beschränken und die damit einhergehenden Probleme zu bekämpfen.[9] Anschließend an diese Darlegung wurde in Zusammenarbeit mit der Zweiten Kammer eine Ausarbeitung in Form einer neuen Drogennota angekündigt.

Zwar schien die niederländische Regierung in vielen Punkten den Vorschlägen folgen zu wollen, die die Kommission van de Donk in ihrem Bericht ausgearbeitet hatte, allerdings widersetzte sie sich im wichtigsten Aspekt den Ratschlägen der Kommission. Statt den innovativen Vorschlag des regulierten Anbaus von Cannabis aufzunehmen, der tatsächlich eine Lösung für die Probleme der Coffeeshoppolitik hätte sein können, beschloss die Regierung, ihren Kampf gegen den Drogentourismus fortzusetzen und diesen als eigentliches Problem anzusehen. So lief die Akzentverschiebung, die von der Kommission angestrebt worden war und die angesichts der beschriebenen Situation notwendig war, ein wenig ins Leere. Immerhin wurden Experimente mit der Beschränkung des Zugangs zu Coffeeshops in Aussicht gestellt. Und die Kommission konnte mit ihrem Bericht die Aufmerksamkeit auf die Aspekte innerhalb der niederländischen Drogenpolitik richten, die wie der Schutz Jugendlicher und die Bekämpfung der Drogenkriminalität dringend Handlungsbedarf erforderten. Auffällig ist darüber hinaus, dass die von der Kommission angesprochenen Versäumnisse einer rechtzeitigen Anpassung der Drogenpolitik an die veränderten Verhältnisse in der Debatte, die auf die Veröffentlichung des Berichts folgte, im Laufe der Jahre nicht zur Sprache kamen. Auch hier lief die Kritik ins Leere.

Die gesellschaftlichen Reaktionen auf den Bericht der Kommission van de Donk und auf die daraus resultierende Anpassung der niederländischen Drogenpolitik durch das Kabinett ähnelten sich im Ton: Während der Bericht der Kommission und die darin vorgeschlagenen neuen Ansätze begrüßt wurden, erntete die Umsetzung dieser Vorschläge durch das Kabinett viel Kritik. In einem Kommentar im NRC Handelsblad vom 2. Juli 2009 hieß es, die im Bericht der Kommission van de Donk präsentierten Vorschläge setzten die repressivere Drogenpolitik fort, die bereits in den 1990er Jahren eingesetzt habe.[10] Dafür gebe es auch gute Gründe, unter anderem den massenhaften Drogentourismus und die Entwicklung von Coffeeshops hin zu Instrumenten krimineller Aktivitäten. Eine einfache Lösung für diese Problematik gäbe es nicht. Dem Kommentator in de Volkskrant fiel auf, dass auch die Kommission van de Donk zwischen Regulieren und Zurückdrängen schwankte. Jedoch schlug sie sich weder auf die Seite derjenigen, die ein Ende der Duldungspolitik forderten, noch auf die Seite derjenigen, die Legalisierung für den richtigen Weg im Umgang mit der Drogenproblematik hielten.[11]

Darüber hinaus lobt der Kommentar im Artikel in de Volkskrant vom 6. Juli 2009 den Versuch der Kommission, die positiven Aspekte der niederländischen Drogenpolitik beizubehalten und die negativen Entwicklungen auszuräumen. Es müsse sich zwar noch zeigen, wie effektiv diese Vorgehensweise sei, aber für den Anfang habe die Kommission einige interessante Vorschläge geliefert.

Im Gegensatz dazu stünden die Maßnahmen der niederländischen Regierung, die diese als Reaktion auf die Vorstellung des Berichts der Kommission van de Donk angekündigt hatte. Die Maßnahmen seien lediglich „symbolische Maßnahmen“, während das Kabinett auf die wichtigste Kritik und Empfehlungen nicht eingegangen sei, so auch hier die Meinung.[12] Der Aspekt, den die Kommission in ihrem Bericht besonders stark kritisiere, könne auch in der Art und Weise wiedererkannt werden, wie das Kabinett bei der Umsetzung der Vorschläge vorgegangen sei: Während im Bericht von politischen Vernachlässigung auf dem Gebiet der niederländischen Drogenpolitik die Rede sei, bringe das Kabinett auch jetzt lediglich einige weniger innovative und weniger kontroverse Vorschläge zur Umsetzung. Es sei allerdings auch nicht zu erwarten, dass eine Regierung, die aus zwei christlichen Parteien bestehe, für die Coffeeshops Partei ergreife.[13] Zudem würde sich die Regierung zu sehr auf den Drogentourismus versteifen. Dabei habe sich beispielsweise in Venlo bereits eine Lösung der Probleme ergeben, indem man zwei Coffeeshops näher an die Grenze versetzt habe. Zudem gäbe es ein weiteres Problem, dass in den Überlegungen des niederländischen Kabinetts keinerlei Beachtung fände: Wenn die Coffeeshops größer geworden seien, könne der Schluss gezogen werden, dass eine große Nachfrage nach Cannabis bestehe. Da nur in rund 20 Prozent der niederländischen Gemeinden Coffeeshops ansässig seien, hieße das im Umkehrschluss, dass es zu wenig Coffeeshops gäbe. Die niederländische Regierung müsse es also als Erfolg der Duldungspolitik werten, dass viele Konsumenten ihr Cannabis in der sicheren Umgebung der Coffeeshops kaufen würden.[14]

Obwohl schon für Herbst 2009 angekündigt, sollte es noch bis Mai 2011 dauern, bis die niederländische Regierung eine neue Drogennota vorlegte. Grund für diese Verzögerung waren unter anderem sicherlich die instabilen politischen Rahmenbedingungen, denn erneut stürzte ein Kabinett unter Balkenende vor Ende der Legislaturperiode. So wurden 2010 zum dritten Mal in Folge vorgezogene Neuwahlen abgehalten, bedingt durch die Uruzgan-Krise, in deren Folge die PvdA das Kabinett verließ und der christlich-sozialen Koalition ein Ende bereitete. In der Folge trat im Oktober 2010 eine Minderheitsregierung aus VVD und CDA unter dem liberalen Ministerpräsidenten Mark Rutte (VVD) an, die von Geert Wilders und seiner Partij voor de Vrijheid (PVV) geduldet wurde.


[1] Vgl. Handelingen II 2007/08, 60, S. 4213–4238, 4240–4268, zit. in: Kamerstukken II 2008/09, 24 077, Nr. 225, S. 1; Vgl. Kamerstukken II 2008/09, 24 077, Nr. 228, S. 1.
[2] Adviescommissie Drugsbeleid (Hrsg.): Geen deuren maar daden. Nieuwe accenten in het Nederlandse drugsbeleid, Den Haag 2009, S. 24, Onlineversion.
[3] Vgl. ebd., S. 37-40.
[4] Vgl. ebd., S. 48.
[5] Vgl. ebd., S. 51-64.
[6] Vgl. ebd., S. 67–69.
[7] Vgl. Min VWS (Hrsg.): Hoofdlijnenbrief drugsbeleid, Den Haag 2009, S. 4, Onlineversion.
[8] Ebd.
[9] Vgl. ebd., S. 9–12.
[10] Vgl. Reerink, Antoinette/Rosenberg, Esther: Crimineel maakt geen onderscheid tussen wiet en cocaïne; Commissie bepleit grondige herziening van het gedoogbeleid, bijvoorbeeld door onderscheid soft- en harddrugs op te heffen, in: NRC Handelsblad vom 2. Juli 2009, S. 3.
[11] Vgl. o.A., Druk op gedoogbeleid; Commentaar, in: de Volkskrant vom 6. Juli 2009, S. 7.
[12] Vgl. Maalsté, Nicole: Zo wordt het nooit wat met die coffeeshops; Het kabinet doet iets om de productie en aanvoer van cannabis te regelen en maakt de overlast alleen maar erger, in: nrc.next vom 16. September 2009, S. 18.
[13] Ebd.
[14] Ebd.

Autorin: Marie Wolf-Eichbaum
Erstellt:
Februar 2015