III. Reformen in den Niederlanden: Wie den Bürger mehr an der Politik beteiligen?

Die Debatte über demokratische Erneuerung hat in den Niederlanden eine lange Tradition. Verschiedene Autoren haben sich in der Vergangenheit diesem Thema gewidmet und ziehen manchmal sogar eine Linie bis zu Geschehnissen aus dem Jahr 500 n. Chr.[1] In den Niederlanden nach dem Zweiten Weltkrieg galt der sozialdemokratische Ministerpräsident Joop den Uyl als einer der ersten tonangebenden Politiker, der sich dem Thema der demokratischen Reformen widmete. In der Zeit der sog. Entsäulung (ontzuiling) wurden alte Traditionen in Frage gestellt, bei denen nur die politischen Führer einer Säule, die z.B. christlich oder sozialistisch geprägt sein konnte, das Land in gegenseitiger Abstimmung und relativ unbeeinflusst vom Volk, regierten. Die „normalen“ Bürger der Niederlande konnten ca. bis in die 1960er Jahre in solch ideologische Säulen aufgeteilt werden und hatten untereinander nur wenig Kontakt. Politische Beteiligung umfasste zu dieser Zeit auch nicht viel mehr, als die Wahl der Partei, die der eigenen Säule angehörte.[2]

 Von den 1990er Jahren bis 2018: Debatte um das nationale Referendum

Nachdem 1999 unter dem sog. Violetten Kabinett des sozialdemokratischen Ministerpräsidenten Wim Kok ein Gesetz über ein bindendes-korrektives Referendum knapp in der als Nacht van Wiegel bekannt gewordenen Abstimmung in der Ersten Kammer gescheitert war, wurde beinahe unter jeder folgenden Regierung über das Thema Referendum debattiert. Damals fehlte nur die Stimme des VVD-Senators Hans Wiegel[3] zur erforderlichen Zweidrittelmehrheit, die nötig war, da ein bindendes Referendum eine Verfassungsänderung erfordert. Dies löste eine Kabinettskrise aus und sorgte dafür, dass das gesamte Kabinett zurücktrat. Letztendlich konnte das Kabinett aber dennoch gerettet werden, da man sich auf ein nicht-bindendes Referendum einigte. Diese Gesetzesvorlage konnte mit einfacher Mehrheit beschlossen werden. Dieses Tijdelijke referendumwet (Trw) hatte eine begrenzte Gültigkeit und galt von 2001 bis 2005, sollte es nicht vorher verlängert werden. Von nun an sollten sowohl nicht-bindende, als auch bindende Referenden lange auf der Agenda der Zweiten Kammer blieben. Zum Ende seiner Regierungsperiode reichte das Kabinett Kok II gleichzeitig zum Trw nochmals einen sehr ähnlichen Gesetzesentwurf ein, der erneut ein bindendes korrektives Referendum beinhaltete und dementsprechend wieder eine Verfassungsänderung erforderte.

Die zweite Lesung darüber wurde erst 2004 abgehalten - inzwischen hatte sich die politische Landschaft aber grundlegend verändert: zwei neue Kabinette wurden geformt und zerbrachen wieder, neue Kräfte schafften den Einzug ins Parlament, die an demokratischer Erneuerung interessierte D´66 schied als Regierungspartei aus und die einst starke PvdA musste herbe Verluste hinnehmen. Der CDA, nun stärkste Kraft, war schon immer gegen jegliche Form der Volksbefragung und so kam weder eine Zweidrittelmehrheit, noch die Verlängerung für das Trw zustande. Nun war hielten sich, wie schon vor dem Violetten Kabinett, Gegner und Befürworter wieder die Waage und die Pattsituation bedingte, dass langfristige Gesetzesentwürfe zum Thema Referendum noch lange auf sich warten lassen mussten.[4]

Nach Auslaufen des Trw im Jahr 2005 wurden von der PvdA, GroenLinks und D'66 nochmals zwei Gesetzesentwürfe über ein korrektives-bindendes Referendum und über ein leichter zu erreichendes nicht-bindendes Referendum eingereicht, wodurch deutlich wird, wie wichtig das Thema noch immer in der politischen Landschaft der Niederlande war. Über beide Entwürfe wurde zum ersten Mal jedoch erst wieder 2009 verhandelt: Ausgerechnet Geert Wilders sorgte dafür, dass die Debatten über ein nicht-bindendes Referendum erneut aufgenommen und dass beide Gesetzesentwürfe gesondert behandelt wurden[5], sodass 2015 erstmalig ein Gesetz über ein nicht-bindendes, beratendes Referendum (Wet raadgevend referendum) in Kraft trat. Dieses kam im Jahr 2016 zum ersten Mal zur Anwendung. Auch dieses Gesetz ist zeitlich befristet. Anders als beim Trw, ist jedoch kein genaues Datum angegeben worden. Man hat aufgrund einer Forderung von der PvdA in der Ersten Kammer festgelegt, dass das Wet raadgevend referendum nur so lange gelten solle, bis ein bindendes-korrektives Referendum eingeführt wird. 2013 hatte sich in erster Lesung in beiden Kammern noch eine Mehrheit für die Einführung der Referenden gefunden. Die geltenden Hürden, die im Wet raadgevend referendum festgelegt sind, sind relativ niedrig: So müssen in einer ersten Runde zunächst nur 10.000 Befürworterstimmen gesammelt werden, damit der Kiesraad das Anliegen prüft. Im zweiten Schritt müssen sich erneut 300.000 Stimmen dafür aussprechen, dass es ein Referendum geben soll. Damit das Ergebnis des Referendums als repräsentativ angesehen wird, müssen sich letztendlich 30 % der Wahlberechtigten an der Abstimmung beteiligen. Erst dann kann das Parlament das Gesetz noch einmal ändern. Ausgenommene Themen bleiben das Königshaus, der Haushalt sowie Änderungen der Verfassung.[6] Über internationale Verträge kann das Volk jedoch abstimmen, wie das Beispiel über ein Assoziationsabkommen zwischen EU und Ukraine zeigte. Hier reichten knappe, aber ganz dem Gesetz entsprechende, 32,2 % der Gesamtbevölkerung aus, um die Regierungspolitik in Frage zu stellen. Von den abgegebenen Stimmen waren insgesamt 61 % gegen das Abkommen mit der Ukraine.[7]

Die Gruppe GeenPeil, bestehend aus verschiedenen Aktionsgruppen, u.a. auch aus der Gruppe Forum voor Democratie (siehe Infobox) hatten es geschafft, über 420.000 Unterschriften zu sammeln und einzureichen und den Vertrag damit zur Abstimmung vorzulegen.

Trotzdem wurde das Gesetz letztendlich aber doch von beiden Kammern angenommen. Zuvor hatte man diesem einen Zusatztext beigelegt, in dem unter anderem klargemacht wurde, dass das Abkommen nicht den Weg der Ukraine in die EU bereiten werde und somit den Bürgern der Ukraine auch langfristig keine EU-Bürgerrechte verliehen werden sollten. Nachdem dieser Zusatztext auch von anderen EU-Ländern begrüßt wurde, stand der Zustimmung zum Assoziierungsabkommen aus den Niederlanden also nichts mehr im Wege, welche auch am 30. Mai 2017 abschließend durch die Erste Kammer erteilt wurde.

FvD - Neue Kraft der Demokratie?

Die 2017 erstmals in die Zweite Kammer eingezogene Partei hatte Anfang 2017 noch keine 2000 Mitglieder. Anfang 2018 betrug das Mitgliedwachstum im Vergleich zum Vorjahr 1128,3 % (!), sodass sie nun über etwas mehr als 21.000 Mitglieder verfügt.

Die Gruppe, die sich 2014 rund um den Juristen Thierry Baudet gegründet hatte, hat sich maßgeblich mit an der Initiative zum Referendum über das Assoziierungsabkommen zwischen EU und Ukraine beteiligt – nach Übergabe ihres Referendumsberichts an die PVV hatte diese übrigens ihrerseits alle Standpunkte des FvD übernommen. FvD begründete ihre Kandidatur bei den Wahlen zur Zweiten Kammer 2017 dann auch vor allem damit, dass sich das Parlament nicht an das Ergebnis des Referendums halten wolle. Nach der Wahl 2017 verfügte die Partei über 2 Sitze und hat sich die demokratische Erneuerung der Niederlande als zentrales Ziel festgelegt.

 

Im März 2017 stand wieder eine Wahl zur Zweiten Kammer an. Nach langen Verhandlungen stand erst im Herbst eine neue Regierung fest. Das aus VVD, CDA, D´66 und ChristenUnie bestehende Bündnis sieht das beratende Referendum allerdings als gescheitert an und hat darum im Koalitionsvertrag festgelegt, dass es zurückgenommen werden soll. Eine direkte, juristisch zugesicherte Einflussnahme auf die Politik wird demnächst also nicht mehr möglich sein. Ein korrektives Referendum rückt damit offensichtlich auch in weite Ferne, da die Zweidrittelmehrheit in zweiter Lesung sicherlich nicht erreicht würde.[8] Am 23.02.2018 stimmte die Zweite Kammer mehrheitlich dafür, das Gesetz über das beratende Referendum zurückzuziehen. Damit ist ein vorläufiges Ende in der Referendumsdebatte gekommen.

 2005: Das Referendum über den europäischen Verfassungsvertrag

Das Referendum über den europäischen Verfassungsvertrag war lange Zeit ein Novum in der Geschichte der niederländischen Politik. So war es das einzige Referendum, das unter Berücksichtigung des Trw stattgefunden hat. Das Referendum ging auf die Initiative von drei Abgeordneten der Zweiten Kammer zurück, die der Meinung waren, dass der „präzedenzlose Charakter“ des EU-Vertrags starken Einfluss auf die niederländische Bevölkerung haben würde, sodass hier eine direkte Legitimation durch das Volk nötig sei.[9] Dies ist insofern bemerkenswert, als dass Gesetzesvorschläge nur selten auf die Initiative des Parlaments zurück gehen. Noch seltener kommt es vor, dass diese auch verabschiedet werden.[10]

 Der Gesetzesentwurf zu einem nicht-bindenden Referendum über den europäischen Verfassungsvertrag fand letztlich aber eine Mehrheit in beiden Kammern. Die Tatsache, dass es bei nur einem Referendum bleiben sollte, erhöhte die Zahl der Unterstützer damals zusätzlich. Außerdem hatte sich der Staatsrat im Allgemeinen positiv über den Plan des Parlaments geäußert. Dieser erfüllt eine wichtige Beraterrolle, wenn es darum geht, geplante Gesetze zu evaluieren. Der Staatsrat wies aber auch darauf hin, dass die Parlamentarier keine Pläne für den Fall vorgelegt hätten, dass sich die Bürger negativ über den Vertrag äußern würden.[11] Befürworter des Referendums meinten aber, da es sich um ein nicht-bindendes Referendum handele, müsste das Parlament im schlimmsten Fall das Votum des Volkes nicht berücksichtigen. Auch aufgrund dieser Überzeugung wurden keine Quoren festgelegt, die darüber bestimmen sollten, wann das Votum als repräsentativ für die Bevölkerungsmeinung gelten würde. Dies spricht dafür, wie sicher man sich war, dass die Bevölkerung im Sinne der Referendumsbefürworter abstimmen würde. Dies ist bemerkenswert, da sich schon 2003 eine Ablehnung heraus kristallisierte.

 Dass sich bei der Abstimmung immerhin 61 % der Bevölkerung (bei einer Wahlbeteiligung von 63 %) gegen die Ratifizierung des EU-Vertrags aussprachen, wird damit erklärt, dass die Gegner des EU-Verfassungsvertrags eine sehr viel intensivere und emotionalere Kampagne führten als die Befürworter. Nicht zuletzt die Regierung verpasste es lange, sich einzubringen und für ein positives Votum zu werben, da man sich neutral verhalten wollte. Einige ungeschickte Äußerungen aus Regierungskreisen sowie ein viel kritisierter Umgang mit finanziellen Mitteln für den eigenen, späten, Wahlkampf sorgten sicherlich zusätzlich dafür, dass sich viele Unentschlossene gegen den europäischen Verfassungsvertrag ausgesprochen haben.[12]

 Bürgerbeteiligung in den Gemeinden

Auch Bürgerbeteiligung auf kommunaler Ebene ist in der Vergangenheit immer wichtiger geworden. Die Niederlande kennen sogar schon seit 1906 die Möglichkeit der direkten Abstimmung auf lokalem Niveau. So kann jede Gemeinde sich selbst eine sog. Referendumverordening geben. Von daher ist auch die Handhabung von Quoren äußerst unterschiedlich. In einigen Gemeinden gibt es keine Quoren, in anderen jedoch können 60 % der Stimmberechtigten aufgefordert sein, sich zu beteiligen, bevor das Ergebnis anerkannt wird.[13] Von 1906 bis 2014 gab es bereits 193 lokale Abstimmungen; zwischen 2000 und 2014 waren es 91. Hierbei wurde sowohl über die Person des Bürgermeisters als auch über Sachthemen abgestimmt.

Bereits während des Violetten Kabinetts hatte man, um Bürgerbeteiligung zu fördern, das Gemeindegesetz dahin geändert, dass Einwohner einer Gemeinde in einem Referendum über zwei Bürgermeisterkandidaten, die vom Gemeinderat angewiesen wurden, abstimmen konnten. Bürgermeister wurden bis dahin nämlich ausschließlich auf Vorschlag des Innenministers vom König ernannt; der Gemeinderat konnte jedoch Vorschläge anbringen. Das Bürgermeisterreferendum wurde zwischen 2002 und 2008 in acht Städten ermöglicht. Da die Wahlbeteiligung aber zumeist ernüchternd niedrig war, schaffte man diese Möglichkeit schon 2008 wieder ab.[14] Wichtigste Themen bei den Sachabstimmungen waren Fragen der Gebietseinteilung von Gemeinden, bspw. ob Gemeinden fusionieren sollten sowie Fragen über Bauangelegenheiten. Ca. 82 % der Abstimmungen wurden dabei vom Gemeinderat initiiert, rund 14 % wurden von der Bevölkerung angeregt.[15]

Umfragen aus dem Jahr 2010, in denen Gemeinden zu ihren Initiativen zu mehr Bürgerbeteiligung befragt wurden, legen Folgendes dar: Von 145 befragten Gemeinden gaben 46 % an, explizite Regelungen zu haben, wann und wie Bürger beteiligt werden. 83 % sagten, dass sie sich in naher Zukunft damit auseinander setzen wollen würden. 2010 waren es aber gerade einmal 10 % der niederländischen Gemeinden, die tatsächlich eine Regelung über direkte Abstimmungen hatten. Scheinbar steigt jedoch das Interesse an mehr Bürgerbeteiligung gerade auf kommunaler Ebene, denn hier wird auch immer wieder mit Formen der partizipativen Demokratie experimentiert. Inhaltlich geht es dabei z.B. um die Haushaltsplanung der Gemeinden. Auch andere Formen, sog. Bürgerjurys oder Bürgerforen bestehen bereits. Hierbei werden zufällig ausgewählte Bürger zusammengebracht, um sich einem Problem in der Gemeinde zu widmen und dabei ein Gutachten über mögliche Lösungen zu erarbeiten, dass dem Rat vorgelegt wird.[16]

Studien zu diesen oft sehr aufwendigen Verfahren, vor allem zu Bürgerforen oder Bürgerhaushalten, gibt es bisher nur wenige. Immerhin ist man sich oft einig, dass eine immer größer werdende Kluft (nl. kloof) zwischen Politikern und Bürgern entsteht und man versuchen muss, diese wieder zu verkleinern.[17] Praxisbeispiele, die sich um die Bürgerbeteiligung in den Gemeinden drehen, gibt es anscheinend aber genug in den Niederlanden. So sind auf der Seite der Vereinigung niederländischer Gemeinden unterschiedliche Beispiele aufgezählt, bei denen Bürger aufgefordert waren, sich bei einer speziellen Fragestellung einzubringen. Geordert wurden die Beispiele nach den Themen, bzw. Fragestellungen, um die sie sich drehen, wie z.B.

-    Verwaltung
-    Budget (-kürzungen)
-    Wie mit Bürgern kommunizieren?
-    Jugend
-    Lebensqualität
-    Zukunftsvisionen für die Gemeinde
-    Welchen (politischen) Themen sollte mehr Beachtung geschenkt werden?

Man kann also durchaus auf die Idee kommen, dass die Niederländer sehr daran interessiert sind, etwas für die Gemeinschaft, in der sie leben, zu tun. Natürlich ist das ganze immer auch mit der (politischen) Bereitschaft verbunden, sich um die Organisation kümmern zu wollen. Auch wenn die nationale Regierung das nationale Referendum wieder streichen will, ist man laut offizieller Bekundungen weiterhin daran interessiert, diese Art der Beteiligung, vor allen auf kommunalem Niveau zu unterstützen, indem man die Pflege von lokalen Gemeinschaftseinrichtungen, wie Parks, an Bürger abgibt. Man könnte sich hier fragen, ob man sich als Regierung so nicht unter dem Motto „Bürgerbeteiligung“ aus der Verantwortung stiehlt.[18]

Interessanterweise ist die Debatte über einen gewählten Bürgermeister heute wieder aktuell, nachdem Reformen zur Direktwahl des Bürgermeisters bereits um 2004 gescheitert waren und eine Kabinettskrise, die sog. Paascrisis, ausgelöst hatten.[19] Die Wahlbeteiligung bei diesen Bürgermeisterreferenden war eigentlich eher ernüchternd.

Zum Hintergrund: 2013 reichte die D'66 unter Federführung von Gerhard Schouw eine Gesetzesinitiative ein, die sich erneut dafür einsetzte, die Benennung der Bürgermeister durch das Staatsoberhaupt aus der Verfassung zu streichen.[20] Diese konnte in beiden Kammern in erster Lesung eine Mehrheit finden. Auch in zweiter Lesung, die im Januar 2018 stattfand, stimmte die Zweite Kammer dem Entwurf zu. Findet sich auch in der Ersten Kammer ein zweites Mal die nötige Mehrheit, wird der entsprechende Artikel aus dem Grundgesetz gestrichen und die Benennung des Bürgermeisters kann zukünftig in einem „normalen“ Gesetz festgeschrieben werden.


[1]Vgl. Vgl. Nijeboer, Arjen, The Dutch Referendum, in: European Constitutional Law Review, 2005 (1), S. 393-405, hier S. 393/394 oder Wendt, Garmin, Referenden (un-) erwünscht? Eine Untersuchung der Kontroversen zur Einführung von Volksabstimmungen in den Niederlanden, Münster 2010, S. 36-45, S.55ff.

[2]Vgl. Leyenaar, Monique/ Jacobs, Kristof, Bürgerparticipatie: last of lust?, in: Andeweg, Rudy/ Thomassen, Jacques [Hrsg.], Democratie doorgelicht. Het functioneren van de Nederlandse democratie, Leiden 2011, S. 83-102, hier S.88.

[3]Vgl. Jacobs, Kristof T.E., The Power to the people. Direct Democratic and Electoral Reforms in Austria, Belgium and the Netherlands, Nimwegen 2011, S. 180-182 über die Motive der VVD-Senatoren, vor allem über Hans Wiegels Motive.

[4]Vgl. Wendt, Garmin, Referenden (un-) erwünscht? Eine Untersuchung der Kontroversen zur Einführung               von Volksabstimmungen in den Niederlanden, Münster 2010, S. 63.

[5]Vgl. Bergsma, Bouke, Kamer stemt over raadgevend referendum, in: Algemeen Nederlands Persbureau APN, 06.02.2013.

[6]Vgl. 122 Wet van 30 september 2014, houdende regels inzake het raadgevend referendum (Wet raadgevend referendum), online unter https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2015-122.html.

[7]Vgl. NOS, Uitslag referendum, online unter http://app.nos.nl/datavisualisatie/referendum-2016/.

[8] Vgl. Vertrouwen in de toekomst. Regeerakkoord 2017 – 2021.VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, S. 8.

[9]Vgl. Wendt, Garmin, Referenden (un-) erwünscht? Eine Untersuchung der Kontroversen zur Einführung von Volksabstimmungen in den Niederlanden, Münster 2010, S. 71.

[10]Vgl. Wilp, Markus, Das politische System der Niederlande. Eine Einführung, Wiesbaden 2012, S. 100-105.

[11]Vgl. Wendt, Garmin, Referenden (un-) erwünscht? Eine Untersuchung der Kontroversen zur Einführung von Volksabstimmungen in den Niederlanden, Münster 2010, S. 74-75, 80-82.

[12]Vgl. Ebd., S. 79, 82,93-95.

[13]Vgl. van der Krieken, Koen, Het lokale referendum in Nederland . Een verkenning van de lokale referendumpraktijk in Nederland en scenario’s voor de toekomst, Tilburg 2015. S. 39-41, online unter https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2015/11/19/het-lokale-referendum-in-nederland.

[14]o.A., Benoemde/gekozen burgemeester, online unter http://www.parlement.com/id/vhnnmt7jydzb/benoemde_gekozen_burgemeester.

[15] Vgl. van der Krieken, Koen, Het lokale referendum in Nederland . Een verkenning van de lokale referendumpraktijk in Nederland en scenario’s voor de toekomst, Tilburg 2015, online unter https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2015/11/19/het-lokale-referendum-in-nederland., S. 29-37.

[16] Vgl. Leyenaar, Monique/ Jacobs, Kristof, Bürgerparticipatie: last of lust?, in: Andeweg, Rudy/ Thomassen, Jacques [Hrsg.], Democratie doorgelicht. Het functioneren van de Nederlandse democratie, Leiden 2011, S. 83-102, hier S. 96-97. Die Autoren sprechen insgesamt sechs verschiedene Beispiele an.

[17] Eine der wenigen Studien, die lokale Referenden genauso wie Bürgerhaushalte auf die Frage hin, wie man die Kluft verringern kann, empirisch untersucht haben, ist: Lunsing, Jan R., De kloof. Effecten van transparent welstandstoezicht, buurtbugetten en referenda op de door burgers waargenomen afstand tot het bestuur, o.O, 2015.

[18] Vgl. Koalitionsvertrag von Kabinett Rutte III, 2017. Vertrouwen in de toekomst. Zu finden unter dem Punkt „Vernieuwing openbaar bestuur en ICT-dienstverlening“.

[19]Vgl. Jacobs, Kristof T.E., The Power to the people. Direct Democratic and Electoral Reforms in Austria, Belgium and the Netherlands, Nimwegen 2011., S. 173-190 für eine ausführliche Beschreibung und Analyse.

[20] Vgl. 34716 - Initiatiefvoorstel Deconstitutionalisering benoeming van commissaris van de Koning en burgemeester (Grondwetswijziging, tweede lezing).

Autorin: Katrin Uhlenbruck
Erstellt: Februar 2018