VI. Der neue Benelux-Vertrag als dritte Säule der Zusammenarbeit

Die Europäische Union wächst, und mit ihr muss die Benelux-Union wachsen, um weiterhin Gehör zu finden im Konzert der Großen. Der erneuerte Benelux-Vertrag[1] bietet die Möglichkeit, neue Kooperationen zu etablieren und damit das strukturelle Gewicht der Benelux-Union zu erhöhen. So hat der neue Vertrag einerseits den Zweck, das 50 Jahre währende Bündnis Benelux als europäisches Integrations-Modell fortzuführen, und andererseits die grenzüberschreitenden Beziehungen geregelt auszubauen. Der Vertrag trägt der neuen föderalen Staatsstruktur Belgiens Rechnung[2] und behandelt drei Hauptaufgabenfelder: Gemeinsamer Binnenmarkt und Europäische Union, Nachhaltigkeit sowie Justiz- und Sicherheitspolitik. Diese drei Leitthemen wurden in einem gemeinsamen Arbeitsprogramm mit vierjähriger Laufzeit festgeschrieben und werden vom Benelux-Generalsekretariat in Brüssel mit jährlichen Arbeitsplänen weiter differenziert. Mit dem abgestimmten Gemeinschaftsprogramm sichern die drei Staaten eine größere politische Unterstützung zu.

Video zum Benelux-Arbeitsprogramm 2013-2016 (nl), Quelle: YouTube

Mit dem neuen Vertrag wird auch die Organisations-Struktur der Benelux-Union vereinfacht. Es verbleiben fünf Gremien: die Minister-Versammlung, der Rat, das Parlament, der Gerichtshof und das Generalsekretariat. Neben diesen fünf Einrichtungen findet zudem die Benelux Organisation for Intellectual Property (als „Markenbüro“ im Sinne der Wahrnehmung von Leistungsschutzrechten) Berücksichtigung.Trotz diesen Änderungen wurden 2013 im niederländischen Parlament Stimmen laut, die die Existenzberechtigung der Benelux in Frage zogen – am Ende blieb die Debatte aber ohne Folgen.[3]

Auf der Ebene der eher neuartigen bilateralen Beziehungen zwischen NRW und den Benelux-Staaten gibt es aber komplizierende Faktoren. Erstens sei der schleichende Zerfall des belgischen Nationalstaates erwähnt, der mit einer fortschreitenden Übertragung politischer Kompetenzen an die Regionalregierungen der Flämischen und Wallonischen Gemeinschaften einhergeht; dies unterminiert auch die Beziehungen zur Benelux denn vor allem die flämische Regierung will lieber direkt mit Düsseldorf verhandeln, ohne Beteiligung der belgischen föderalen Regierung.

Zweitens sei bemerkt, dass die drei Mitgliedstaaten sehr unterschiedliche Vorstellungen hatten (und haben) über den Wert und Funktion der Benelux-Union. Den Haag lag (und liegt) daran deutlich weniger als Brüssel oder Luxemburg und außerdem gibt es innerhalb Belgiesn noch unterschiedliche Sichtweisen, wie oben bereits angesprochen wurde. Es war (und ist) der Landesregierung NRW dadurch nur beschränkt möglich, den von ihr gewünschten Ausbau der Beziehungen zu den westlichen Nachbarn über die Benelux – und damit effizient mit den drei Nachbarn auf einen Schlag – abzuwickeln.

Eine Klausel für NRW

Aus nordrhein-westfälischer Sicht von besonderer Bedeutung sind die Formulierungen in Artikel 24–27 („Öffnungsklausel“), mit denen die Beziehungen der Benelux-Union zu angrenzenden Staatengruppen, Staaten, Gliedstaaten und Regionen geregelt sind.[4] Die Öffnungsklausel geht maßgeblich auf die Gespräche zurück, die im Vorfeld der Erneuerung des Benelux-Vertrages mit Nordrhein-Westfalen geführt wurden. Insbesondere die Regierung Rüttgers (2005-2010) hatte sich hier kräftig bemüht. Sie sah in den durch den Vertragsablauf notwendigen Verhandlungen der drei westlichen Nachbarländer eine einmalige Chance, die Kooperation mit der Benelux enorm aufzubauen. Jürgen Rüttgers konnte dabei übrigens von früheren Konzepten einer intensiven Zusammenarbeit in Nordwest-Europa profitieren, die von einem seinen Vorgängern, Wolfgang Clement um das Jahr 2000 schon verkündet worden waren.

Öffnungsklausel

Auf der Grundlage der Artikel 24 bis 27 des neuen Vertrages können Verträge über die Zusammenarbeit mit angrenzenden Gliedstaaten geschlossen werden.

„Der Ministerausschuss bestimmt die Grundsätze der Zusammenarbeit zwischen der Benelux-Union und anderen Staaten und Gliedstaaten, insbesondere mit Mitgliedstaaten der Europäischen Union und mit regionalen Kooperationsstrukturen dieser Staaten, insofern dieser Schritt der Verwirklichung der Ziele dieses Vertrags, insbesondere der Ausfüllung der Rolle als Vorreiterin im breiteren Rahmen der Europäischen Union dient (Artikel 24).

Der Ministerausschuss kann im Rahmen der Aufstellung oder Umsetzung des gemeinsamen Arbeitsprogramms eine Zusammenarbeit zwischen der Benelux-Union und den Staaten, den Gliedstaaten und den Verwaltungsgebieten in den Grenzgebieten der Hohen Vertragsparteien beschließen. Wenn die Anwendung von Artikel 24 und 25 den Abschluss eines Übereinkommens zwischen den Hohen Vertragsparteien und einem Drittstaat oder Gliedstaat erfordert, ist Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe (f)[22] anwendbar (Artikel 26).

Im Rahmen der Ziele dieses Vertrags und in Absprache mit dem Rat unterhält das Generalsekretariat angemessene Beziehungen zu den Staaten, Gliedstaaten und sonstigen Verwaltungsgebieten sowie zu den internationalen Organisationen und sonstigen internationalen Einrichtungen (Artikel 27).“

Die Regierung Rüttgers weckte anfänglich sogar den Eindruck, dass sie einen Beitritt zu der Benelux oder eine Assoziation mit ihr ernsthaft in Erwägung ziehen würde.[5] Diese Überlegung war bemerkenswert, da eine solche Mitgliedschaft für ein Bundesland der Bundesrepublik Deutschland völkerrechtlich nicht möglich ist. Sie stieß daher auch sofort auf beträchtliches Unverständnis beim Außenministerium in Den Haag. Auf Drängen NRWs kam es zwar bereits 2007 zu Sondierungsgesprächen zwischen dem Minister für Bundes- und Europaangelegenheiten und dem Generalsekretär des Beneluxverbunds.

Zugleich wurde deutlich, dass Berlin sich über die auf verfassungsrechtlichem Treibsand gegründete Initiative des Bundeslandes ärgerte. Auf Seiten der Beneluxgemeinschaft und vor allem auf niederländischer Seite distanzierte man sich daraufhin von dem Annäherungsversuch NRWs, unter anderem aus Respekt vor der außenpolitischen Souveränität der Bundesregierung. Der neue Benelux-Vertrag vom Juni 2008 sah denn auch lediglich die Möglichkeit einer engeren Zusammenarbeit mit angrenzenden Territorien vor. Von einem Beitritt neuer Mitglieder war mit keinem Wort die Rede. Nordrhein-Westfalen konnte allerdings ab 2010 einen ständigen Verbindungsbeamten beim Generalsekretariat der Benelux in Brüssel stationieren.[6]

Damit erhielt das Bundesland übrigens eine Sonderstellung: Als einziges deutsches Bundesland darf sich NRW als fester Partner – wenn auch nicht als Mitglied – an einem internationalen Kooperationsverbund beteiligen. Die Zusammenarbeit mit der Beneluxgemeinschaft ist somit ein erfolgreiches Mittel der Landesregierung zur Steigerung ihres Prestiges.

Für Hannelore Kraft (SPD), die 2010 Ministerpräsidentin einer rot-grünen Koalition in Nordrhein-Westfalen wurde, scheint die Benelux-Union einfach pragmatisch gesehen das am besten geeignete Gremium, um darin beispielsweise zu Fragen der Logistik und Infrastruktur oder der Energiepolitik zusammenzuarbeiten. Zu diesen Themen finden in speziellen Arbeitsgruppen der Beneluxgemeinschaft ständig Beratungen statt, an denen NRW in vollem Umfang und als gleichwertiger Partner teilnimmt. Visionen über eine dichte Anbindung des Bundeslandes an die Benelux wie Rüttgers sie hegte, scheint sie weniger zu besitzen.

Dennoch ist auch die Regierung Kraft, nachdem sie aus den Landtagswahlen 2012 gestärkt hervorging, aktiv, um den unterschiedlichen Formen der Zusammenarbeit durch ein übergreifendes Gesamtkonzept Gestalt zu verleihen. Ziel ist es, auf diese Weise mehr Aufmerksamkeit für deutlich benannte Schwerpunkte zu erzeugen. Ende Juni 2013 präsentierte die für die Kontakte zur Beneluxgemeinschaft zuständige Stelle in der Staatskanzlei in kleinem Kreis ein Konzept mit dem Titel „Benelux-Strategie“, von dem die Regierung nach einer weiteren Ausarbeitung und Ergänzung hofft, es in Kürze dem Landtag präsentieren zu können.

Auch die Regierung Kraft ist offenbar empfänglich für Klagen über praktische Probleme, die Geschäftsleute und andere Bürger von Nordrhein-Westfalen im Hinblick auf die Nachbarländer äußern. Auch ihre Phantasie wird durch die Möglichkeiten angeregt, die der Wegfall der Grenzen für die wirtschaftliche Entwicklung und eine effizientere (und somit sparsamere) staatliche Politik bedeuten würde. Mit ihrer Benelux-Strategie möchte Kraft eine politische und administrative Antwort auf die praktischen Chancen und Probleme formulieren.

Die Anwesenheit vieler Partnerorganisationen aus dem Grenzgebiet und den Hauptstädten der Beneluxgemeinschaft bei der Präsentation des Konzepts hat deutlich gemacht, dass die Nachbarländer ebenfalls einen Beitrag dazu leisten wollen. So gab es am 18. Juli 2013 in Düsseldorf einen Empfang der Minister der drei Beneluxstaaten durch Ministerpräsidentin Kraft. Diese Veranstaltung war Teil der Agenda der Luxemburger Präsidentschaft der Benelux-Union im Jahr 2013. Es war das erste gemeinsame Treffen der drei Beneluxstaaten mit dem Bundesland. Ziel war es dabei, einen weiteren Schritt zur Intensivierung der gegenseitigen Beziehungen und zur Förderung eines „grenzüberschreitenden regionalen Zusammengehörigkeitsgefühl[s]“ zu unternehmen.[7]


[1] Vertrag zur Neufassung des am 3. Februar 1958 unterzeichneten Vertrages zur Einrichtung der Benelux-Wirtschaftsunion, Onlineversion
[2] Weitere Informationen zur neuen Staatsstruktur Belgiens siehe: Portal belgium.be: Der König in der neuen Staatsstruktur, Onlineversion, abgerufen am 11.02.2014.
[3] Koning,Petra de /Kranenburg, Mark : VVD wil Benelux zonder eigen parlement en ambtenaren, in: NRC Handelsblad (02.04.2013).
[4] Auf der Grundlage dieser Art. 24 bis 27 des neuen Vertrages können Verträge über die Zusammenarbeit mit angrenzenden Gliedstaaten geschlossen werden. Siehe Infobox.
[5] Auf der Grundlage dieser politischen Neuorientierung wurden zugleich Änderungen im Regierungsapparat vorgenommen, zu denen im Übrigen eine gehörte, die die politische Priorität der Beneluxstaaten gerade zu unterminieren schien: die Abschaffung der seit 1974 bestehenden Funktion des Landesbeauftragten für die Hochschulbeziehungen zu den Benelux-Ländern. Siehe auch: Koll, Johannes: Metropolregion Benelux-NRW?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 8/2008, S. 32-38, Onlineversion
[6] Siehe auch: Wielenga, Friso: Die Benelux aus niederländischer Perspektive, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 8/2008, S. 13-19: S. 18. Onlineversion
[7] Pressemitteilung der niederländischen Regierung: Benelux-landen te gast in Noordrijn-Westfalen, 18.07.2013, Onlineversion, abgerufen am 11.02.2014.

Autor: Ralf Kalscheur
Erstellt: September 2009
Aktualisiert: Februar 2014, Jacco Pekelder