II. Vorgeschichte und verfassungsrechtlicher Rahmen

Die Anschläge vom 11. September und ihre Folgen

Am 11. September 2001 wurde die westliche Welt auf eine schwere Probe gestellt. An diesem Tag verübte die islamistische Terror-Organisation Al Kaida mit entführten Flugzeugen Attentate auf das World Trade Center in New York und das Pentagon in Washington – ein weiteres Flugzeug stürzte auf einem Feld in Pennsylvania ab, auch dieses hatte wahrscheinlich ein Regierungsgebäude in Washington D.C. zum Ziel. Etwa 3.000 Menschen starben bei diesen koordinierten Anschlägen auf die Vereinigten Staaten. Sie wurden als eine Kriegserklärung gegen die USA gewertet, was aus internationaler Sicht einem Angriff auf das NATO-Bündnis gleichkam. Dies führte dazu, dass zum ersten Mal in der, bis dato mehr als 50-jährigen Geschichte des Verteidigungsbündnisses, der so genannte „Bündnisfall“ eintrat, da am Tag nach den Anschlägen Artikel 5 des NATO-Vertrages in Kraft gesetzt wurde.[1] Auch die Vereinten Nationen reagierten auf die Ereignisse mit der am 12. September verabschiedeten Resolution 1368, die der Sicherheitsrat in einer Dringlichkeitssitzung annahm. Die Resolution verurteilte die Anschläge und bekräftigte die Selbstverteidigungsklausel gemäß Artikel 51 der Charta der Vereinten Nationen.[2] 9/11 markierte den Beginn des, von der US-amerikanischen Administration unter Führung des damaligen Präsidenten George W. Bush ausgerufenen, globalen Krieges gegen den Terror.

Am 20. September 2001 sprach der Präsident vor dem US-amerikanischen Kongress und forderte alle Nationen auf, an der Seite der USA zu stehen. Gleichzeitig richtete er einen expliziten Appell an das afghanische Taliban-Regime, die Drahtzieher des 11. September auszuliefern. Als diese identifizierte er das Terrornetzwerk Al Kaida, dessen Führung laut Bush großen Einfluss auf die Taliban-Regierung in Afghanistan besaß. Der US-Präsident verband mit seiner Aufforderung die Drohung, die Taliban würde das gleiche Schicksal ereilen, wie die Terroristen, würde seiner Forderung nicht nachgekommen werden.[3] Da die geforderte Reaktion ausblieb, begann Anfang Oktober 2001 die Operation Enduring Freedom (OEF) – eine militärische Großoffensive der USA gegen Afghanistan. Durch die OEF konnten die Taliban (vorläufig) vertrieben werden und mit der International Security Assistance Force eine Wiederaufbaumission begonnen werden.

Die Sicherheits- und Aufbaumission ISAF
Zu diesem Zweck wurde auf der Bonner Afghanistankonferenz im Dezember 2001 die ISAF, ausgestattet mit einem UNO-Mandat und unter Führung der NATO, installiert. Das Ziel der Mission war es, „to reduce the capability and will of the insurgency, support the growth in capacity and capability of the Afghan National Security Forces (ANSF), and facilitate improvements in governance and socio-economic development, in order to provide a secure environment for sustainable stability that is observable to the population“[4], und wurde relativ früh nach Beginn des internationalen Einsatzes in Afghanistan ausgerufen. Die ISAF qualifizierte sich als eine Sicherheits- und Aufbaumission mit einem robusten Mandat unter Kapitel 7 der Charta der Vereinten Nationen.[5] Das Kommando über die ISAF-Mission übernahmen in den ersten Jahren rotierend verschiedene NATO-Hauptquartiere, jeweils unter spezifisch nationaler Führung, wie zum Beispiel das High Readiness Force Headquarters (HRF HQ) des 1. Deutsch-Niederländischen Korps von Februar bis August 2003[6], bevor der Oberbefehl über die Truppen dauerhaft an den Oberbefehlshaber der NATO überging.

Resolution 1510 des UN-Sicherheitsrates ebnete, nachdem der afghanische Außenminister darum bat, den Weg für eine Ausweitung der ISAF über Kabul hinaus auf das gesamte afghanische Territorium. Als Testfall erfolgte in einem ersten Schritt bis Oktober 2004 die Ausweitung der ISAF in die nördlichen Provinzen des Landes durch die Übernahme und Errichtung so genannter Provincial Reconstruction Teams (PRT). Anfang 2005 wurde dann die Ausweitung der ISAF-Mission in drei weiteren Schritten durch die NATO bekannt gegeben. Das in den nördlichen Provinzen umgesetzte Prinzip zur Stationierung von PRTs wurde im Laufe des Jahres 2006 in einem zweiten Schritt mit einer Ausweitung in den Westen, in einem dritten durch die Ausweitung in den Süden und in einem vierten mit der Ausweitung Richtung Osten realisiert.[7]

Das politische Entsendeprozedere in den Niederlanden
Nach dem Drama von Srebrenica herrschte vor allem in der Zweiten Kammer der Konsens, dass niederländische Truppen nie wieder in eine solche Situation wie seinerzeit im Jahr 1995 in Bosnien geraten dürften. Daher wurden während der Aufarbeitung dieses Einsatzes einige Änderungen im Beschlussfassungsprozess zur Entsendung niederländischer Soldaten vorgenommen. Wesentlicher Punkt war eine Verfassungsänderung des Artikels 100, die im September 2000 angenommen wurde. Artikel 100 besagt, dass die Regierung bei Planungen zur Entsendung niederländischer Truppen im Rahmen einer militärischen Operation, das Parlament zuvor informieren muss.[8] Das formale Beschlussfassungsrecht obliegt bei diesem Verfahren zwar immer noch der Regierung, das Parlament wird aber eng in die Diskussion zu einem Entsendebeschluss mit einbezogen.

Der Historiker Duco Hellema bemerkt hierzu, dass es aufgrund der niederländischen politischen Kultur nicht denkbar sei, dass die Regierung gegen den Willen der Zweiten Kammer ein Entsendevorhaben umsetzt. Umgekehrt würden die Parlamentarier bei einer Zustimmung moralisch mit in die Verantwortung genommen, was zu einer besseren Qualität von Beschlüssen führe.[9] De Jure entscheidet also zwar die Regierung, de facto wäre es aber undenkbar, dass diese eine Entsendung gegen den Willen des Parlamentes durchsetzt. Diese Verfassungsänderung ist auch auf eine parlamentarische Untersuchungskommission über das Zustandekommen von Entsendebeschlüssen, die im April 1999 ihre Arbeit aufnahm, zurückzuführen.

Die „Tijdelijke Commissie Besluitvorming Uitzendingen“ (dt. „Temporäre Kommission über die Beschlussfassung von Entsendungen“) unter Vorsitz des Parlamentariers Bert Bakker (D66) legte im September 2000 den Bericht „Vertrekpunt Den Haag“ (dt. „Ausgangspunkt Den Haag“) vor.[10] In diesem wurde vor allem Kritik an der bisherigen Art und Weise von Beschlussfassungen geübt, die sich wie ein roter Faden von der Beschlussfassung für die Beteiligung am UNIFIL-Einsatz im Libanon (1979 bis 1985) bis zur Entsendung von Truppen nach Srebrenica durchzieht. Die Kommission kam zu dem Schluss, dass Entsendebeschlüsse in der Vergangenheit zumeist auf der Basis inadäquater Informationen und oberflächlicher Analyse sowie auf mangelhafter Kommunikation zwischen den involvierten Personen und Institutionen basierten. Die Motive für Entsendebeschlüsse blieben in der Regel unklar. Darüber hinaus gingen die Beschlussfassungen zumeist sehr übereilt vonstatten, was zu unklaren und schwer durchführbaren Mandaten führte.

Peter Malcontent und Floribert Baudet kommen in ihrer Analyse zu „Vertrekpunt Den Haag“ zu dem Schluss, „dass der Enthusiasmus, mit dem sich Entscheidungsträger, Minister und Parlamentarier auf peace-keeping-Aufgaben stürzten, ihnen bisweilen die Sicht auf die komplexe Realität nahm.“[11]  Der Forderung der Bakker-Kommission (nl. Commissie-Bakker) nach einer verfassungsrechtlich festgeschriebenen parlamentarischen Zustimmung zur Entsendung niederländischer Soldaten im Rahmen von Friedenseinsätzen wurde zwar nicht stattgegeben, aber die engere Miteinbeziehung des Parlamentes, wie schließlich in Artikel 100 festgelegt, ist sicherlich auch auf den Bericht „Vertrekpunt Den Haag“ zurückzuführen.

Ein inhaltlich größerer Einfluss der Ergebnisse der Bakker-Kommission ist jedoch im Kriterienkatalog „Toetsingskader 2001“ erkennbar.[12] Die Zweite Kammer legte sich und dem Kabinett darin einen Rahmen auf, mit dem sowohl politische als auch militärische Kriterien, die bei einer Truppenentsendung im Rahmen von peacekeeping oder peaceenforcing erfüllt sein müssen, überprüft werden sollten. Die politischen Kriterien umfassten die Fragen nach a) den Gründen für eine Teilnahme an einem Friedenseinsatz, b) der politischen Erwünschtheit und Realisierbarkeit, c) dem Vorliegen eines UN-Mandates, d) der Möglichkeit zur niederländischen Einflussnahme auf die Ausführung einer Operation und e) den weiteren teilnehmenden Ländern. Als militärisch zu prüfende Kriterien wurden a) die militärische Realisierbarkeit, b) die Risiken, c) die Eignung und Verfügbarkeit zu entsendender Truppen, d) Dauer des Einsatzes und Ablösungsregelungen sowie e) finanzielle Aspekte festgelegt.[13]

Über mögliche Entsendebeschlüsse der niederländischen Truppen sollte die Regierung beraten und das Parlament unmittelbar danach über diese Beratungen informieren. Darauf sollte in einem Bekanntmachungsbrief (der Artikel 100-Brief), auf Basis der im „Toetsingskader“ formulierten Kriterien, ein Beschluss – sowohl negativer, aber auch positiver Art erfolgen. Nach einer parlamentarischen Debatte, in der noch einmal alle Kriterien anhand des „Toetsingskaders“ geprüft werden sollten, konnte die Regierung nun Truppen für eine Friedensoperation zur Verfügung stellen.[14]


[1] Dieser Artikel besagt, dass ein Angriff auf ein Mitglied des Bündnisses als ein Angriff auf alle Staaten, die den Nordatlantikvertrag ratifiziert haben, gilt; vgl. Randzelhofer, A.: Völkerrechtliche Verträge. Vereinte Nationen, Beistandspakte, Menschenrechte, See-, Luft- und Weltraumrecht, Umweltrecht, Kriegsverhütungsrecht, Kriegsrecht, Internationale Strafgerichtsbarkeit, München 2007, S. 86ff.
[2] Der komplette Resolutionstext ist im Archiv der Vereinten Nationen nachzulesen, Onlineversion.
[3] Die gesamte Rede von George W. Bush ist in deutscher Sprache auf der Seite der US-amerikanischen Botschaft in Deutschland nachzulesen, Onlineversion.
[4] Vgl. NATO: About ISAF, Onlineversion.
[5] Kapitel 7 rechtfertigt den Einsatz von Gewalt, wenn der UN-Sicherheitsrat feststellt, dass andere Sanktionen ihre Wirkung verfehlen und Menschenleben auf dem Spiel stehen; vgl. Vereinte Nationen: UN-Charta der Vereinten Nationen vom 26. Juni 1945, in: Randzelhofer, A. (Hrsg.): Völkerrechtliche Verträge. Beistandspakte, Menschenrechte, Seerecht, Luft- und Weltraumrecht, Umweltrecht, Kriegsverhütungsrecht, Kriegsrecht, Internationale Strafgerichtsbarkeit, München 2007, S. 9ff.
[6] Das HRF HQ ist ein schnell verlegbares Hauptquartier, welches im Rahmen der NATO für Operationen überall auf der Welt eingesetzt werden kann. Im Zuge der strategischen Veränderungen nach dem Kalten Krieg wurde eine neue NATO-Militärstruktur geschaffen, die auf Mobilität und schnelle Verfügbarkeit ausgerichtet ist; vgl. NATO: The New NATO Force Structure, Onlineversion; zur weiteren Information über das 1. Deutsch-Niederländische Korps und das Kommando über ISAF siehe den Onlineauftritt und die Dokumentation über den Einsatz unter Redaktion von Oberstleutnant Paul Kolken; vgl. Kolken, P.: ISAF 3, Münster 2003.
[7] Für eine ausführliche Darstellung empfehlen sich die Online-Auftritte der NATO sowie der ISAF-Mission.
[8] Im Artikel 100, Absatz 1 heißt es: „Die Regierung erteilt den Generalstaaten im Voraus Auskünfte über den Einsatz und die Bereitstellung der Streitkräfte zur Aufrechterhaltung oder Förderung der internationalen Rechtsordnung. Hierzu zählt das Erteilen von Auskünften im Voraus über den Einsatz oder die Bereitstellung der Streitkräfte für humanitäre Hilfsleistungen im Falle eines bewaffneten Konflikts.“; vgl. PDC: Nederlandse Grondwet.
[9] Hellema, D.: Nederland in de wereld. De buitenlandse politiek van Nederland, Houten 2010, S. 413.
[10] Vgl. Tijdelijke Commissie Besluitvorming Uitzendingen: Vertrekpunt Den Haag, vergaderjaar 1999-2000, 26454, Nr. 8.
[11] Malcontent, P./Baudet, F.: The Dutchman’s Burden? Nederland en de internationale rechtsorde in de twintigste eeuw, in: Graaf, B. de/Hellema, D./Zwaan, B. van der, De Nederlandse buitenlandse politiek in de twintigste eeuw, Amsterdam 2003, S. 96.
[12] Aartsen, J. van/Grave, F. de: Betrokkenheid van het parlement bij de uitzending van militaire eenheden, vergaderjaar 2000-2001, 23 591 und 26 454, Nr. 7.
[13] Brinkel, Th./Moelker, R./Westmans, S.: Politiek-militaire betrekkingen. Recente ontwikkelingen met betrekking tot het primaat van de politiek, in: Moelker, R./ Noll, J./Weger, M. de, Krijgsmacht en samenleving. Over de inzet van een geweldsinstrument: bestuurlijke, politieke en veiligheidsaspecten, Breda 2009, S. 178 ff.
[14] Aartsen, J. van/Grave, F. de, Betrokkenheid van het parlement bij de uitzending van militaire eenheden, 2000-2001, 23 591 und 26 454, Nr. 7; auch bei Brinkel/Moel-
ker/Westmans: Politiek-militaire betrekkingen, 2009, S. 179.

Autorin: Johanna Holthausen
Erstellt: März 2013