Entwicklungszusammenarbeit seit 1945


XII. Schwerpunktsetzung nach dem Zusammenbruch des Kommunismus - Konzentration auf das Machbare

Politische Rahmenbedingungen

Während der achtziger Jahre hatte der Erfolg des niederländischen Poldermodells darauf beruht, dass der Staat sich zurückzog – die Wirtschaft erhielt mehr Freiheiten, die Bürger erhielten mehr Verantwortung, Sozialleistungen wurden eingeschränkt. International hielten die verschiedenen Regierungen an der atlantischen Orientierung fest, werteten aber die Funktion bilateraler Beziehungen auf. Diese innen- und außenpolitischen Veränderungen wirkten sich auch auf die Konzeption der Entwicklungszusammenarbeit aus. Dann leitete das Ende des Kalten Krieges nicht nur in den ehemaligen asiatischen Sowjetrepubliken, sondern auch in Ost- und Südosteuropa einen Transformationsprozess ein, so dass sich zentrale Fragen der Entwicklungspolitik, nämlich Armutsbekämpfung, Migration und Sicherheit, direkt vor die europäischen Haustür stellten.

Definition in den neunziger Jahren

Pronk, Minister
Minister Pronk, Quelle: NA (929-0560)

Die Reform der Außenpolitik nach 1990 ging mit einer thematischen Öffnung einher, die sich auch auf die Entwicklungszusammenarbeit erstreckte. Das Budget wurde durch neue Aufgaben und Leistungen belastet, von der Hilfe für den ehemaligen Ostblock über Leistungen für Asylbewerber und Sprachkurse für Einwanderer bis hin zu Friedensoperationen. Auch Jan Pronk (PvdA), der unter der Regierung Lubbers am 7. November 1989 zum zweiten Mal in seiner politischen Karriere Minister für Entwicklungszusammenarbeit wurde, konnte nicht verhindern, dass sein Haushalt trotz dieser Belastung von 1,1 Prozent des niederländischen Bruttosozialprodukts auf 0,8 Prozent gekürzt wurde. In einer Zeit, in der die finanziellen Grenzen damit deutlich enger gezogen wurden, griff Minister Pronk Anregungen aus dem internationalen Entwicklungssektor auf. Er bezog sich auf das Kriterium der good governance, also die Qualität der Staatstätigkeit im Entwicklungsland. Zum ersten Mal in der niederländischen Entwicklungspolitik sollte die Kultur des Empfängerlandes Ausgangspunkt der Konzeption sein. Pronks Leitbild dazu hieß ontwikkeling van voor en door mensen zelf und beinhaltete die drei Schwerpunkte ökologisch-nachhaltige Entwicklung, Unterstützung der Autonomie von Frauen und Reform der internationalen ökonomischen Ordnung. Der Einsatz für die Reform der Welthandelsordnung hatte schon in den siebziger Jahren zu Pronks Markenzeichen gehört, aber parallel zu seiner damaligen Amtszeit erregte der Minister die größte Aufmerksamkeit mit dem Thema Menschenrechte.

Die Durchsetzung der Menschenrechte blieb das umstrittenste Thema von Minister Pronk, weil es an einen kritischen Punkt der niederländischen Außenpolitik rührte. Im November 1991 verübte das indonesische Militär in Ost-Timor ein Massaker an politischen Demonstranten. Neben Dänemark und Kanada griffen auch die Niederlande zu politischen Sanktionen, als Pronk auf Druck des Parlaments hin neue Hilfsmaßnahmen für Indonesien aufschob. Nach einer für Indonesien ungewohnt kritischen Untersuchung wurde die Hilfe im Januar 1992 wieder angenommen. Die Regierung von Präsident Suharto betrachtete den Vorgang als Einmischung in innere Angelegenheiten: „der leichtsinnige Einsatz von Entwicklungshilfe als Instrument der Einschüchterung und als Werkzeug für Drohungen an die Adresse Indonesiens“. Sie brach daraufhin im März 1992 die entwicklungspolitischen Beziehungen mit den Niederlanden ab und forderte auch, dass die Niederlande den Vorsitz in der "Intergovernmental Group on Indonesia" (IGGI) niederlegten. (Die IGGI ging deswegen in der Weltbank auf.) Die konservative Opposition übte scharfe Kritik daran, dass Minister Pronk die über lange Jahre mühsam aufgebauten niederländisch-indonesischen Beziehungen gefährdete, sah aber von einem Misstrauensantrag ab. Auf Pronk folgte 1998 E.L. Herfkens (ebenfalls PvdA). Ministerin Herfkens kam von der Weltbank und stand somit in der Tradition der niederländischen Fachleute, die bei internationalen Entwicklungsorganisationen tätig waren. In ihrer Amtszeit stand weiterhin die Konsolidierung im Mittelpunkt. Die breite Streuung der niederländischen Hilfe wurde zunehmend – Stichwort Gießkannenprinzip – als problematisch empfunden und wie schon ihre Vorgängerin Schoo in den achtziger Jahren versuchte Herfkens sich an einer Einschränkung der Schwerpunktländer. Grundsätzlich hielt sie das Konzept der "concentratielanden" für erhaltenswert. Jedoch überprüfte sie kritisch die Förderungswürdigkeit der einzelnen Länder, vor allem anhand des Kriteriums der good governance, guter sozialer und ökonomischer Politik. Dem Amsterdamer Soziologen Jan Breman erschien es zu einseitig, die Qualitätsmaßstäbe der good governance lediglich auf die Regierungen der Empfängerländer anzulegen. Er richtete die Forderung an die Adresse der Ministerin, auch als Geberland Rechenschaft über die Auswirkungen der Entwicklungspolitik abzulegen. Dieser spezielle, moralisch gefärbte Appell Bremans ist Teil einer größeren Desillusionierung in der Entwicklungszusammenarbeit. Vor allem die religiösen und ethnischen Konflikte der neunziger Jahre haben dazu geführt, dass Pessimismus an die Stelle des ehemals vorherrschenden Machbarkeitsglaubens getreten ist und die Legitimationsbasis der Entwicklungspolitik bröckelte.

Regierung Balkenende

Das erste Kabinett Balkenende (2002) setzte zunächst neue organisatorische Akzente und wertete die Entwicklungszusammenarbeit mit der Entscheidung auf am 22. Juli 2002, anstelle einer Ministerin nur eine Staatssekretärin für Entwicklungszusammenarbeit zu berufen. Knapp ein Jahr später, am 27. Mai 2003, wurde Agnes van Ardenne dann im zweiten Kabinett Balkenende wieder in den Ministerrang erhoben. Weiterhin standen Reorganisation bzw. Umstrukturierung im Mittelpunkt, was an die Politik von Ministerin Schoo zu Beginn der achtziger Jahre erinnert. National möchte Ministerin Van Ardenne die geförderten Länder von bisher 49 auf 36 verringern, international ging es ihr um mehr Kohärenz in der europäischen Entwicklungspolitik. Thematische Schwerpunkte waren Bildung, reproduktive Gesundheit, Kampf gegen Aids und für eine gesunde Umwelt sowie Wasserpolitik. Regionale Schwerpunkte waren das Horn von Afrika, das Gebiet der Großen Seen in Afrika sowie der westliche Balkan. Immer noch besteht eine große Herausforderung für die niederländische Entwicklungszusammenarbeit darin, die Aufgabenvielfalt in der neuen Weltordnung zu bewältigen. Ministerin Van Ardenne wählte dafür das Schlagwort "integraal beleid" (integrale Politik)  und setzte sich offensiv für den gebündelten Einsatz der öffentlichen Mittel aus verschiedenen Töpfen ein, also für die effiziente Abstimmung von Außen-, Sicherheits- und Handelspolitik mit der Entwicklungshilfe. Laut Van Ardenne wurde diese ressortübergreifende Konzeption und Programmierung den heutigen Verhältnissen vor allem in Afrika besser gerecht, wo die Staaten Unterstützung in den Bereichen Sicherheit, Rechtssystem und Wirtschaftsentwicklung benötigten und gleichzeitig die allenfalls lückenhaften Gesundheits- und Bildungssysteme nach Aufmerksamkeit verlangten. Die vielfältigen Probleme waren nicht ohne Eigenanstrengungen der Entwicklungsländer zu bewältigen, und so betonte Van Ardenne mit dem Titel ihrer Nota "Aan Elkaar Verplicht" auch die Wechselseitigkeit der Entwicklungsbeziehungen.

Regierungen Rutte (2010 – 2017)

Diese Wechselseitigkeit betonte auch das Kabinett Rutte II zu Beginn ihrer Legislaturperiode. In der 2013 veröffentlichten nota „Wat de wereld verdient“ heißt es: „De combinatie van hulp en handel kan wederzijds voordeel opleveren. Grotere handelsvolumes tussen Nederland en lage- en middeninkomenslanden zijn goed voor ons en goed voor hen.” Trotz Kürzungen von knapp einer Milliarde Euro des ODA-Budgets (Öffentliche Entwicklungszusammenarbeit), stellte das Kabinett weitere Mittel zur Verfügung, die beispielsweise in den „Dutch Good Growth Fund“ flossen. Dieser Fonds richtet sich an niederländische kleine- und mittelständische Unternehmen, Leitern von anderen Investitionsfonds oder Exporteure. Möchte beispielsweise ein KMU in eines der DGGF-Länder investieren, kann dies mithilfe des Fonds geschehen. Andere Investitionsfonds können mithilfe des Fonds beispielsweise KMU in den DGGF-Ländern helfen zu wachsen, Exporteure bekommen beim DGGF Hilfe, wenn sie in DGGF-Länder exportieren möchten. Die Liste umfasst derzeit (Stand August 2017) 68 Länder. Durch das Freimachen eines höheren Budgets für den Fonds seitens der Regierung verdeutlichte das Kabinett Rutte II die Relevanz wirtschaftlicher Zusammenarbeit mit und Investitionen in die Entwicklungsländer.
Des Weiteren wurde konstatiert, dass die Zusammenarbeit mit einigen Ländern noch nicht ausgebaut genug sei. Die Rede ist dabei von den Ländern, mit denen die Niederlande bereits in der Vergangenheit erfolgreich zusammengearbeitet haben. Darunter fallen Länder in Afrika und Asien, aber auch in Lateinamerika. Wenn die Zusammenarbeit mit diesen Ländern verstärkt stattfinden soll, muss vor allem darauf geachtet werden, andere Länder nicht zu vernachlässigen. Das WTO-Recht schreibt vor, dass Länder „met dezelfde ontwikkelingsstatus“ auch denselben Zugang zum europäischen Markt erhalten müssen. In der Vergangenheit wurde ehemalige europäische Kolonien allerdings bevorzugt behandelt und es wurde somit gegen das WTO-Recht verstoßen (so die nota).
Ein weiterer Aspekt, der in der nota besprochen wird, ist die Bilateralität der Hilfe. Bis dato war Entwicklungshilfe auf diesem Prinzip aufgebaut. Es soll auch weiterhin bestehen, aber mehr Flexibilität bieten, sodass beispielsweise auch trilaterale „samenwerkingsverbanden“ möglich werden. Dann würden die Niederlande zusammen mit einem Land mit mittlerem Einkommen zusammen an der Entwicklung eines Niedriglohnlandes arbeiten.

Afrika als verlorener Kontinent?


Anders als in Asien kann in Afrika von Tigerstaaten nicht die Rede sein. Vor allem in Schwarzafrika gibt es keine Schlagzeilen über wirtschaftlichen Aufschwung, dafür aber über die Aids-Epidemie, Bürgerkriege und Naturkatastrophen. Der regionale Schwerpunkt Sub-Sahara Afrika war also eine Antwort auf die vergleichsweise schwere Problemlage auf diesem Kontinent. Die Informationspolitik der niederländischen Regierung dazu stand in der Tradition, an das Gewissen der Niederländer zu appellieren und Gerechtigkeit in den Nord-Süd-Beziehungen einzufordern. Es war die Sprache von „zwischenmenschlicher Solidarität“ und besonders von der Verpflichtung der Industrieländer, afrikanischen Produkten eine ehrliche Chance auf dem Weltmarkt zu bieten. Neu war das Nützlichkeitsdenken, bezogen auf die Innenpolitik. Es war auch die Sprache davon, dass bei steigendem Entwicklungsgrad mit geringeren Flüchtlingsströmen zu rechnen ist. Afrika war auch ein Schwerpunkt bei den Bemühungen des Entwicklungssektors, public-private-partnerships herzustellen, also die Privatwirtschaft mit ihrem Kapital und Know-How ins Boot zu holen. Ein Bespiel dafür ist die Konferenz "Zakendoen in Ontwikkelingslanden/The role of YOUR business in Development", die am 4. März in Den Haag stattgefunden hat. Die Konferenz war gemeinschaftlich organisiert von den Außen- und Wirtschaftsministerien, der Arbeitgeberorganisation VNO-NCW ("Verbond van Nederlandse Ondernemingen – Nederlandse Christelijke Werkgevers") sowie der entwicklungspolitischen Organisationen NCDO ("Nationale Commissie voor Internationale Samenwerking en Duurzame Ontwikkeling"). Auf dieser Konferenz war mehr von Schwierigkeiten als von Chancen die Rede. Aus unternehmerischer Sicht stellen die Sicherheitsprobleme – von der politischen Unwägbarkeit über die persönliche Sicherheit der Angestellten bis hin zu den unklaren Eigentumsverhältnissen – fast unüberwindbare Hindernisse dar. Daran konnte auch die kooperative Atmosphäre zwischen niederländischer Politik und Wirtschaft sowie die Möglichkeit der Subventionierung wenig ändern.

Staat und Unternehmen

Mit dem Konzept der "vermaatschappelijking" der Entwicklungszusammenarbeit hatten die Niederlande schon in den achtziger Jahren der Kooperation von Staat und Wirtschaft bei der Armutsbekämpfung in Entwicklungsländern den Weg bereitet. International kam der Durchbruch für die Zusammenarbeit von öffentlichen und privaten Organisationen auf der UN-Konferenz über nachhaltige Entwicklung 2002 in Johannesburg.  Ministerin Van Ardenne hat daraufhin neue Möglichkeiten genutzt und zum Beispiel im November 2003 ein call for ideas im englischen Economist sowie mehreren niederländischen Zeitungen geschaltet. Im bereits laufenden Projekt mit dem Namen Market Access versuchen die Ressorts Entwicklungszusammenarbeit und Landwirtschaft, den Import agrarischer Produkte wie Garnelen, Palmöl, Gemüse und Obst aus Afrika und Asien zu fördern. Kernproblem des Projekts ist der unternehmerische Wissenstransfer über die Standards in den Bereichen Gesundheit, Tierschutz und Umwelt, die für den Eintritt auf den europäischen Markt erforderlich sind. Trotz der Bruchstelle der internationalen Politik 1989/90, Sparzwängen und der Ernüchterung über die Möglichkeiten der Entwicklungshilfe überwiegt die Kontinuität in der niederländischen Entwicklungszusammenarbeit. Als Gründe dafür können gelten: der überparteiliche Konsens, der auf dem Gefühl einer moralischen Verpflichtung innerhalb der Bevölkerung aufbaut; die thematische Schwerpunktsetzung auf die Armutsbekämpfung; die langjährigen beständigen Beziehungen zu den Schwerpunktländern, die den Aufbau von Sachkompetenz und Netzwerken gefördert haben. Vor dem Hintergrund des niederländischen Konsensmodells schließen sich sicherheitspolitische Anliegen, wirtschaftliche Beweggründe und humanitäres Engagement nicht aus, sondern finden im integraal beleid zusammen.

Autorin: Esther Helena Arens
Erstellt: Dezember 2004
Aktualisiert: Februar 2018, Henrike Post


Literatur

Alle bibliographischen Angaben des Dossiers finden Sie unter Bibliographie

Everts, Ph.P. (Hrsg.): Controversies at Home. Domestic Factors in the Foreign Policy of the Netherlands. Dordrecht/Boston/Lancaster 1985.

Hoebink, P.: Of Merchants and Ministers. A Short History of the Foreign Aid Programme of the Netherlands, in: Schuurman, F.J. (Hrsg.): Current Issues in Development Studies. Global Aspects of Agency and Structure, Saarbrücken 1994, 125-156.

Reef, J.: Die Niederlande im internationalen System. Fallstudien zum Einfluss eines Kleinstaates, Münster 1995.

Baehr, P.R.: Problems of Aid Conditionality. The Netherlands and Indonesia, in: Third World Quarterly 18 (1997), 363-376.

Personen

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