II. Die BeNeLux-Zusammenarbeit - Ein Vorbild für die europäische Integration?

Grundstein für die Zusammenarbeit

Die handelspolitischen Verträge, die Belgien, die Niederlande und Luxemburg zwischen 1945 und 1947 abschlossen und die den Grundstein für die Zusammenarbeit der drei Länder im BeNeLux-Verband legten, werden oftmals als Vorläufer der europäischen Integration betrachtet, die wenige Jahre später zunächst zwischen Belgien, (West-)Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und den Niederlanden Gestalt bekam. Der BeNeLux-Verband, dessen Namen sich aus den Anfangssilben der drei teilnehmenden Staaten zusammensetzt, gründete sich mit der Unterzeichnung des Zollabkommens zwischen den drei Exilregierungen während des Zweiten Weltkriegs im Jahr 1944. Die BeNeLux-Zollunion trat, später als ursprünglich geplant, nicht unmittelbar nach Kriegsende, sondern zum 1. Januar 1948 in Kraft.

Die aus der Zollunion hervorgegangene Wirtschaftsunion wurde am 3. Februar 1958 durch den Staatsvertrag über die Gründung der „Union Economique BeNeLux“ vollzogen. Der letztlich im Jahr 1960 von den drei Staaten ratifizierte Vertrag sah eine Zusammenarbeit für die Dauer von 50 Jahren vor. Sowohl den wirtschaftlichen, wie auch den politischen Erfahrungen, die im Rahmen der BeNeLux gemacht worden waren, wird oftmals eine Vorbildfunktion eingeräumt, da es sich bei den geschlossenen Verträgen um die erste regionale wirtschaftliche Blockformung in Westeuropa nach Kriegsende gehandelt hat. Die BeNeLux funktionierte so als eine Art „Versuchslabor für die europäische Integration“, ein Labor, dass sowohl die wissenschaftliche Theorie als auch die politische Praxis mit reellen Beispielen aus der Praxis versah, wie der Historiker Anjo Harryvan zusammenfasst.[13] Schon das Zustandekommen der Verträge, wie die Schwierigkeiten, auf die die Vertragspartner nach Kriegsende stießen, machen eine Nuancierung eines allzu positiven historischen Bildes notwendig.

Schwierige Beziehungen zu Belgien

Aus heutiger Perspektive mag es so erscheinen als hätte eine Zusammenarbeit der drei Nachbarländer Belgien, Luxemburg und der Niederlande nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges, schon auf Grund der gemeinsamen historischen Wurzeln auf der Hand gelegen. Die wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen Belgien und Luxemburg hatte in der Tat auch bereits am 25. Juli 1921 mit der Gründung der Belgisch-Luxemburgischen Wirtschaftsunion, BLEU (Belgisch-Luxemburgse Economisch Unie) Gestalt bekommen. Die Zusammenarbeit zwischen Belgien und den Niederlanden war dahingegen weniger selbstverständlich. Noch nach dem Ende des Ersten Weltkrieges hatten sich die Beziehungen zwischen beiden Ländern auf einem erneuten Tiefpunkt befunden da Belgien während der Friedensverhandlungen in Versailles eine Revision des Unabhängigkeitsvertrages aus dem Jahr 1839 gefordert hatte.

Der Hintergrund für die erhobenen Forderungen war die Hoffnung der Belgier, sich zukünftig besser gegen einen neuen deutschen Einfall verteidigen zu können. Dies sollte vor allem durch die Erweiterung des belgischen Territoriums um niederländische Gebiete im südlichen Limburg sowie um Zeeuws-Vlaanderen und durch die Sicherung der Durchfahrt über die Westerschelde nach Antwerpen erreicht werden. Obwohl die Niederlande derartige Forderungen mit Unterstützung der großen Länder abwehren konnten, blieb die Skepsis, dass Belgien ähnliche Forderungen erneut erheben könne bis in den Zweiten Weltkrieg erhalten.[14] Die Beziehungen zwischen den beiden Ländern besserten sich erst in den 1930er Jahren als beide gemeinsam versuchten die Wirtschaftskrise dieser Jahre zu bekämpfen und sich auf Grund der drohenden Kriegsgefahr politisch, militärisch und wirtschaftlich stärker anzunähern. Grosse Erfolge konnte zu diesem Zeitpunkt jedoch nicht verbucht werden. Gemeinsam mit Schweden, Norwegen und Dänemark schlossen Belgien und die Niederlande 1930 die so genannte Oslo-Konvention, bei der man vereinbarte sich zukünftig über neue Handelshemmnisse zu informieren, der tatsächliche Abbau derselben wurde jedoch durch Großbritannien und die Vereinigten Staaten verhindert. [15]

Die Verhandlungen der Exilregierungen in London

Ein ausschlaggebender Faktor für das Zustandekommen der BeNeLux-Verträge war die besondere Situation des Exils in London in dem sich die Regierungen der drei Länder nach der Besatzung ihrer Heimatländer durch deutsche Truppen befanden. Die Ohnmacht des Exils, in dem die Regierungen ohne Befehl über ihre nationalen Streitmächte, ohne finanzielle Mittel und ohne faktische Staatsmacht verharrten schaffte ein Klima, in dem die Regierungen begannen ihre internationale Position neu zu überdenken und frühzeitig Pläne für die Zeit nach der Befreiung zu schmieden. Insgesamt befanden sich in London zehn Regierungen mit ihrem Beamtenapparat und ihren diplomatischen Vertretern, zwischen denen jedoch zunächst wenig Kontakt bestand. [16] Dies änderte sich jedoch mit der Zeit und langsam setzte sich die Erkenntnis durch, dass Zusammenarbeit der Leitbegriff  für die internationalen Beziehungen nach Kriegsende war. [17]

Aufnahme der Verhandlungen zwischen Belgien und den Niederlanden

Die bilaterale Zusammenarbeit zwischen den Regierungen Belgiens und der Niederlande kam erst langsam in Gang. Die Vorstellungen über die zukünftige Gestaltung der wirtschaftlichen und politischen Ordnung nach Kriegsende gingen zunächst auch in unterschiedliche Richtungen. Der belgische Außenminister Paul Henri Spaak hatte eine viel größere regionale europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit als im Rahmen eines BeNeLux-Verbandes vor Augen. Auch die Niederlanden waren vor Kriegsbeginn in ihrer Handelspolitik viel mehr auf Deutschland und Großbritannien ausgerichtet gewesen als auf Belgien. Darüber hinaus bevorzugte der niederländische Außenminister E.N van Kleffens zunächst eine Mitgliedschaft der Niederlande in mehren regionalen Verbänden, die im besten Fall einer mondialen Organisation untergeordnet waren. Nur so konnte, laut Von Kleffens, auch der Verbindung zwischen den Niederlanden und den Kolonien in Niederländisch-Indien ausreichend Rechnung getragen werden.[18]

Dass die Zusammenarbeit Belgiens und der Niederlande unter Einbeziehungen von Luxemburg dennoch zu Stande kam ging dann auch weniger auf die Außenminister als vielmehr auf eine Initiative der beiden Finanzminister, Camille Gut aus Belgien und seinem niederländischen Kollegen, Johannes van den Broek zurück. Beide hatten gemeinsam eine Zeit lang im International Tin Committee gearbeitet und waren sich seit dem freundschaftlich verbunden. Als van den Broek im September 1942 in neuer Funktion in London ankam ließ er sich schnell von der Idee überzeugen, dass eine engere niederländisch-belgische Zusammenarbeit nach Kriegsende nützlich sein würde.[19] Die Motive der beiden Finanzminister waren zunächst vor allem wirtschaftlicher Natur. Dennoch bekamen sie im Verlauf des Krieges zunehmend auch eine politische Dimension, da die die Befürchtung der kleineren Länder stets größer wurde, dass ihre Stimme in einem von den großen Ländern dominierten Nachkriegseuropa kein Gehör mehr finden würde. Vor allem aus diesem Grund gelang es den Finanzministern auch gegen den Widerstand einiger Landesgenossen in London, ihre Verhandlungen aufzunehmen.

Unterzeichung des Abkommens

In diesem Klima begannen die ersten bilateralen Gespräche zwischen Belgien und den Niederlanden im Januar 1943. Am 21. Oktober 1943 konnten die Verhandlungen trotz Gegenstimmen erfolgreich mit der Unterzeichnung des Währungsvertrages abgeschlossen werden. Dieser bildete die erste Säule der BeNeLux-Zusammenarbeit. Da die die verantwortlichen Minister beider Länder schnell zu dem Ergebnis kamen, dass eine Einigung auf dem Gebiet der Währung ohne eine Übereinkunft im Handel wenig sinnvoll war, entwickelte sich aus der Währungsunion in der Folge als zweiter Pfeiler die BeNeLux-Zollunion, die die Angleichung der beiden Steuersystem beinhalten sollte. Der Entschluss eine Wirtschaftsunion zu gründen, hatte allerdings viel weiterreichendere Folgen als der Währungsvertrag, da sie einen viel größeren Eingriff in die nationale Autonomie der Partner bedeutete. Die Regierungen begaben sich dementsprechend durch den Beschluss vom 5. September 1944 auf ein neues, international noch nicht beschrittenes Gebiet und nahmen somit für anderen europäischen Länder tatsächlich eine Vorbildfunktion ein.[20]

Verzögerungen beim In-Kraft-Treten des Abkommens

Das die hochgesteckten Ziele der BeNeLux-Wirtschaftsunion nicht oder nicht unmittelbar nach Kriegsende erreicht werden konnten hatte unterschiedliche Gründen. Einer der Hauptgründe war, dass der Zustand in dem sich Belgien und die Niederlanden nach Kriegsende befanden, viel stärker von einander abwich als man noch während des Krieges gedacht hatte. Das führte dazu, dass der Vertrag nicht wie ursprünglich geplant unmittelbar nach Ende des Krieges in Kraft treten konnte. Entgegen der Erwartungen der Vertragspartner konnten beide Regierungen nicht gleichzeitig in ihre Länder zurückkehren. Die niederländische Regierung musste noch bis zum Mai 1945 auf die Befreiung ihres Landes warten.

Diese Tatsache und der Schaden, der in den letzten Kriegsmonaten in den Niederladen angerichtet worden war sorgte für einige Verzögerungen im Hinblick auf das In-Kraft-Treten des Abkommens. Während in Belgien langsam die Normalität zurückkehrte, dauerte die Periode des wirtschaftlichen Wiederaufbaus in den Niederlanden viel länger als erwartet. In dieser Zeit konnte man kaum von Handel mit dem Ausland sprechen. Die belgischer Regierung stand darüber hinaus unter starkem Druck der französischen Regierung eine gemeinsame Zollunion zu gründen und schien auch dazu bereit zu sein, während die niederländische Regierung sich in dieser Hinsicht nicht festlegen lassen wollte. Wichtiger war jedoch, dass eine ummittelbare Anwendung des festgelegten Außentarifs zu großen Schwierigkeiten führen würde. Die Regierungen beschlossen daher am 29. Juni 1945 das in Kraft treten des Abkommens vorläufig zu verschieben.[21]

BeNeLux-Zollunion

Die BeNeLux-Zollunion trat letztlich am 1. Januar 1948 in Kraft. Der Vertrag über die aus der Zollunion hervorgegangene Wirtschaftsunion wurde nach langen und schwierigen Verhandlungen erst am 3. Februar 1958 unterzeichnet. Inzwischen hatte sich auch schon die wirtschaftliche Zusammenarbeit im Rahmen der ersten Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) manifestiert und waren am 25. März 1957 auch bereits die Römischen Verträge zur Gründung einer Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und einer Atomgemeinschaft unterzeichnet worden.

Der niederländische Historiker Albert Kersten schlussfolgert zu Recht, dass die politische Tat, die den Initiatoren 1943 vor Augen gestanden hatte, durch den Aufschub des Inkrafttretens des Vertrages stark verwässert worden war. Das Ergebnis der BeNeLux-Zollunion blieb alles in allem mehr Schein als Sein. Das Zollabkommen vom 5. September 1944 blieb tariftechnisch undeutlich und gewann erst nach dem Verschwinden der größten Probleme im internationalen Handelsverkehr überhaupt an Bedeutung. In politischer Hinsicht gewann die BeNeLux-Zusammenarbeit dahingegen große internationale Bedeutung. Sie war der Ausdruck des Willens zur Zusammenarbeit nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges. Die Idee hatte letztlich also mehr Bedeutung als die Realität der BeNeLux.[22]


[13] A.G. Harryvan: Tussen voorbeeld en schrikbeeld. De doorwerking van Benelux-ervaringen in de Europese integratie-politiek van Nederland en België, 1948-1958, in: E.S.A. Bloemen (Hrsg.): Het Benelux-Effect. België, Nederland en Luxemburg en de Europes integratie 1945-1957, Amsterdam 1992, S. 169-191, (hier S. 169).
[14] W.H. Salzmann: Herstel, wederopbouw en Europese samenwerking. D.P. Spierenburg en de buitenlandse economische betrekkingen van Nederland 1945-1952, Leiden 1999, S. 32f.
[15] Ebd.
[16] A.E. Kersten: Nederland en België in London, 1940-1944. Werken aan de na-oorlogse betrekkingen, in: Acta, Gent 1982, S. 495-520 (hier: S. 496f.)
[17] Ebd.
[18] A.J. Boekestijn: Een nagel aan Adam Smiths doodskist. De Benelux-onderhandelingen in de jaren veertig en vijftig, in: E.S.A. Bloemen (Hrsg.): Het Benelux-Effect. België, Nederland en Luxemburg en de Europese integratie, 1945-1957, Amsterdam 1992, S. 143-168, hier: S. 146ff. A.E. Kersten: Nederland en België in London, 1940-1944. Werken aan de na-oorlogse betrekkingen, in: Acta, Gent 1982, S. 500ff.
[19] Ebd. S.504.
[20] Ebd. S. 507ff.
[21] Ebd. S.515f.
[22] Ebd. 516

Autorin: Katharina Garvert-Huijnen
Erstellt: Juli 2007