II. Raumplanung im Wandel der Zeit

Anfänge im 20. Jahrhundert

Die Raumplanung hat sich anfangs des 20. Jahrhunderts als politisches Instrument entwickelt. Zu dieser Zeit wurde deutlich, dass die Fläche der Niederlande nicht ausreicht, um ohne Planung den Raumansprüchen der einzelnen Bevölkerungsgruppen gerecht zu werden. Um die Anfänge der niederländischen Raumordnung zu verstehen, ist es wichtig, sich die ideologischen und räumlichen Veränderungen dieser Zeit vor Augen zu führen. Die Raumordnung entstand zur selben Zeit, als auch Ideen wie soziale Gerechtigkeit an Bedeutung gewannen und eine massive Urbanisierungswelle in Europa einsetzte.

Heruntergekommenes Haus im Amsterdamer Ehlendsviertel Marken im Jahr 1913
Heruntergekommenes Haus im Amsterdamer Ehlendsviertel Marken im Jahr 1913
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In den Niederlanden führte die schnelle Urbanisierung zu einer großen Wohnungsnot. Schlechte Hygiene und der schlechte Zustand vieler Wohnungen führte regelmäßig zu Cholera-Epidemien. Bessere Wohnungen und gut geplante Wohngebiete sollten eine Lösung bieten. 1901 wurde das erste vom Staat initiierte Wohnungsgesetz (nl. Woningwet) verabschiedet. Mittels dieses Gesetzes wurde der Bau schlechter Wohnungen eingeschränkt und es wurde den größeren Gemeinden des Landes angeordnet, einen Bauerweiterungsplan (nl. uitbreidingsplan) aufzustellen.

Aufgrund dieser Anordnung wurden in der Zeit zwischen 1901 und 1930 eine Reihe von städtebaulichen Bauerweiterungsplänen (nl. uitbreidingsplannen) entwickelt. Ein bekannter städtebaulicher Plan dieser Zeit ist etwa der Plan Zuid in Amsterdam, der durch den Architekten Hendrik Berlage entworfen wurde. Kennzeichnend für die Pläne dieser Zeit ist das Streben, dem schnellen Wandel der Zeit Struktur und Ordnung entgegenzusetzen. Das wichtigste Ziel war es, Suburbanisation – also ein wildes Wachstum von Städten – zu verhindern.

Schnell wurde deutlich, dass es nicht ausreichte, eine Raumplanung zu betreiben, die an den Gemeindegrenzen aufhörte. Die immer stärker werdende Beziehung zwischen den Großstädten und den umliegenden Ortschaften – unter anderem durch das Aufkommen von Autos und Bussen – erforderte eine Gemeindegrenzen übersteigende Raumordnung. Es sollte aber noch bis 1931 dauern, als im Rahmen einer Aktualisierung des Wohnungsgesetzes (nl. Woningwet) den Bauerweiterungsplänen (nl. uitbreidingsplannen) als Instrument der Gemeinden mit dem Regionalplan (nl. streekplan) ein regionales, raumplanerisches Instrument hinzugefügt wurde.

Aus dieser Zeit stammt das raumplanerische Konzept Randstad Holland, das die niederländische Raumpolitik seither über viele Jahrzehnte bestimmte. Der Begriff Randstad Holland beschreibt eine räumliche Struktur eines Städterings von großen und mittelgroßen Städten (unter anderem Amsterdam, Den Haag, Leiden, Utrecht und Rotterdam) rund um eine ländliche Region, die das Grüne Herz (nl. groene hart) des Ensembles formt. Diese räumliche Struktur galt es zu erhalten. Das Entstehen von großstädtischen Metropolen wie in England und Deutschland wurde damit bewusst verhindert. Die Niederlande sollte ein Land mit Städten von überschaubarem Maßstab bleiben.

Die Wiederaufbauperiode

Nach dem Zweiten Weltkrieg bis rund 1965 stand die Raumplanung vor neuen Aufgaben. Während des Krieges waren rund 86.000 Häuser zerstört und 300.000 beschädigt worden. Die Aufgaben des Wiederaufbaus waren so umfangreich, dass die ersten staatlichen Bauplanungs- und Industrialisierungsprogramme (nl. bouwplan nota bzw. industrialisatienota) der Niederlande entwickelt wurden. Das primäre Ziel dieser Programme war die Errichtung von Wohngebieten und Industriezentren in unmittelbarer Nachbarschaft voneinander. Der Wiederaufbau der Industrie und die Bekämpfung der vor allem im Westen der Niederlande vorherrschenden Wohnungsnot stießen dabei auf ein gemeinsames Problem: den Mangel an Expansionsraum. In 1951 wurde daher vom Ministerium für Wiederaufbau und Wohnungwesen (nl. Ministerie voor Wederopbouw en Volkshuisvesting) eine Kommission einberufen, die sich der raumplanerischen Probleme der Randstad annahm. Im Jahr 1958 veröffentliche diese eine Broschüre mit dem Titel Het Westen en overig Nederland (dt. Der Westen und das übrige Niederlande), die den ersten Plan für die Randstad Holland enthielt.

Die zwei wichtigsten Ziele des Plans waren:

  1. die Verknüpfung zwischen dem Westen als dichtbesiedeltes und wichtigstes wirtschaftliches Zentrum der Niederlande und den weiteren Landesteilen
  2. die innere Gestaltung des Randstadgebietes, insbesondere dem Erhalt des Grünen Herzens und der räumlichen und Erhaltung Gestaltung des Städterings.

Das in der Broschüre beschriebene Verhältnis zwischen dem Westen und dem übrigen Teil der Niederlande führte zu einer kurzen aber heftigen nationalen Debatte. Es wurde daher beschlossen, dass ein flächendeckendes nationales Raumordnungsprogramm erarbeitet werden sollte, welches die Zukunftsziele der Niederlande beinhalten sollte.

Der Beginn der nationalen Raumordnung

Der Gedanke eines flächendenkenden Planes für die gesamten Niederlande (Nationalplan) stammte bereits aus den 1930er Jahren. Dieser wurde als die beste Lösung für die wichtigsten, raumordnerischen Probleme der damaligen Zeit betrachtet. Der eingeführte Regionalplan erschien vielen Raumplanern jedoch nicht ausreichend, da ein zentralistisch ausgearbeiteter Plan, der hierarchisch bindend sein sollte, eigentlich die verschiedenen regionalen Pläne mit ihren unterschiedlichen politisch bestimmten Interessensschwerpunkten miteinander verbinden müsste. Als Idealbild wurde eine hierarchisch organisierte Raumordnungsbehörde gesehen und als Vorbild so die seit 1935 bestehende Reichsstelle für Raumordnung herangezogen. Während des Zweiten Weltkrieges wurde dieses Idealbild durch die Gründung des Rijksdienst voor het Nationale Plan (dt. Reichsdienst für den Nationalplan) verwirklicht, der im Jahr 1960 das erste nationale Raumordnungsprogramm entwickelte. Der Erlass des Raumordnungsgesetzes (nl. Wet op de ruimtelijke Ordening) gab dem Nationalen Plan die gesetzliche Grundlage. Bis heute wurden sechs weitere Raumordnungsprogramme (nl. Nota’s over de ruimtelijke ordening), vom Staat verabschiedet.

1960 bis 1970: Der Glaube in die Machbarkeit

Raumnutzung anno 1960
Raumnutzung anno 1960
© Historisch Grondgebruik Nederland/Alterra

Bis 1960 hatten sich die Raumplaner, die auf nationaler Ebene arbeiteten, vor allem auf raumplanerische Studien- und Forschungsarbeiten beschränkt. 1960 dann verabschiedete das niederländische Parlament das erste offizielle Raumordnungsprogramm. Dabei stand vor allem das Problem des Zuwachses der Randstad aus anderen Teilen des Landes sowie die flächendeckende Standortverteilung von Unternehmen im Mittelpunkt. Man hoffte durch raumplanerische Maßnahmen, den Wohlstand des Landes in den gesamten Niederlanden gleichmäßig fördern zu können.

Schnell wurde jedoch deutlich, dass dieses erste Raumordnungsprogramm durch die demografischen Entwicklungen einer Aktualisierung bedurfte. Die erste Nota war für das Jahr 2000 bei ihrer Planung von einer Bevölkerung von 13 Millionen Menschen in den Niederlanden ausgegangen. Durch den schnellen Bevölkerungsanstieg in den 1960er Jahren erhöhte sich diese Anzahl jedoch um sieben Millionen Einwohner, wodurch die Pläne überholt werden mussten.

So kam es, dass bereits 1966 das zweite Raumordnungsprogramm, die tweede nota, verabschiedet wurde. Mit dem Programm startete man den Versuch, die Konzentration von Arbeit und Wohnen zu dezentralisieren. Die Randstad wurde zwar gefördert, es wurden aber auch neue Städte außerhalb des Städteringes der Randstad geplant. Durch einen Ausbau des Autobahnnetzes wurden die Städte und die ländlichen Gebiete mit angebunden. Um die Städte herum wurden Grüngürtel, sogenannte rijksbufferzones ausgewiesen, die dafür sorgten, dass die Städte nicht weiter expandieren konnten. Ein Teil des Grünen Herzens wurde für den Bau von Zoetermeer, einer Satellitenstadt von Den Haag, aufgegeben. Typisch für die Nota war die Trennung von räumlichen Funktionen, wodurch man glaubte, die unterschiedlichen Interessenskonflikte bis zum Jahr 2100 lösen zu können. Der Plan hatte deutlich den Charakter eines Ausführungsplanes. Um die Ziele der Nota besser ausführen zu können, wurden 1965 das Raumordnungsgesetz (nl. Wet op de ruimtelijke ordening) erlassen. Unter anderem aufgrund der wirtschaftlich guten Situation der Niederlande sind viele dieser in der Nota formulierten Ziele tatsächlich erreicht worden: Der Flevopolder wurde etwa fertiggestellt und viele Autobahnen wurden gebaut, wodurch auch der ländliche Raum mit erschlossen wurde.

1970 bis 1980: Zeit der strukturierten und flächendeckenden Raumplanung

In den 1970er Jahren wuchs in den Niederlanden der gesellschaftliche Widerstand gegen die staatliche Ausführungsplanung und die Trennung von räumlichen Funktionen wie etwa die Einteilung in Wohngebiete, Erholungsgebiete und Gewerbegebiete. Durch die globale Ölkrise wurden auf einmal Natur- und Umweltthemen Teil der öffentlichen Debatte. Zum ersten Mal wurde so auch die wachsende Mobilität als ein Problem angesehen. Als Reaktion entwickelte der niederländische Staat 1973 ein neues Planungsinstrument für die nationale Ebene: den Entwicklungsleitplan (nl. planologische kernbeslissing). Dieses Instrument ermöglichte es dem individuellen Bürger, Einspruch in eine geplante Maßnahme zu erheben. Das Instrument wurde allerdings 2008 wieder abgeschafft, da es sich zwar als demokratisch und flexibel zugleich aber auch sehr langatmig und kompliziert herausstellte.

In der Periode zwischen 1975 und 1979 löste das dritte Raumordnungsprogramm, die derde nota, seinen Vorgänger ab. Die Nota umfasste drei Entwicklungsleitpläne: 1. Orientierung (nl. orientatienota), 2. Urbanisierung (nl. verstedelijkingsnota) und 3. Ländlicher Raum (nl. nota landelijk gebied). Interessant ist, dass nicht mehr das Wachstum der Städte, sondern die uneingeschränkte Entwicklung der Mobilität in dieser Nota als Problem angesehen wurde. Auch der ländliche Raum, der bis dahin einzig die Domäne der Landwirtschaft war, wurde zum ersten Mal Teil der Raumplanung. Dadurch wurde es möglich, Umweltprobleme in großem Maßstab anzugehen und eine Verstärkung ökologischer Werte innerhalb von Städten und auf dem Land zu fördern. Vom Grünen Herzen gab man damit erneut ein Stück preis – diesmal das Gebiet zwischen Zoetermeer und Rotterdam. Die dritte Nota versuchte, gegensätzliche Interessen auszugleichen ohne jedoch eindeutig Position zu beziehen. So standen wirtschaftliche Förderungen und Umweltmaßnahmen beziehungslos nebeneinander.

In dieser Zeit wurde die Raumordnung zu einem politischen Instrument. Beim Schmieden von Plänen trafen sich unterschiedliche Interessensgruppen und Interessen an einem Tisch. Dort beugte man sich über eine Karte und formulierte gemeinsame Ziele, erörterte Konflikte und entwickelte letztendlich Strategien.

1980 bis 2000: Die Entdeckung der Stadt

In den 1980er Jahren wurde die Abwanderung aus den Städten ein immer größeres Problem, dem auch die verstedelijkingsnota keinen Einhalt bieten konnte. Viele Städte begannen deshalb in Eigenregie, raumplanerische Leitbilder und Pläne zu entwickeln. Die verstedelijkingsnota wurde zwar 1983 noch einmal aktualisiert, 1988 dann aber durch das vierte Raumplanungsprogram, die vierde nota abgelöst. Die Schwerpunkte dieser Nota lagen auf Qualitätsverbesserungen und wirtschaftlichem Wachstum. Nachdem die europäischen Grenzen weggefallen waren, galt es die Niederlande international so gut wie möglich zu positionieren. Dabei spielte die Randstad eine wichtige Rolle. Die Bedeutung des Hochseehafens Rotterdam und des Hauptflughafens Schiphol wurde durch die Bezeichnung als mainports hervorgehoben. Zugleich wurden landschaftliche und ökologische Werte vermehrt gefördert. Neue städtische Erweiterungen wurden nicht mehr als Gartenstädte in der Landschaft sondern an den Rändern der Städte gebaut. Das Konzept der kompakten Stadt (nl. compacte stad) wurde zum nationalpolitischen Ziel. Das zentral gesteuerte Streben nach regionaler Gleichheit aller Gebiete der Niederlande, die sogenannte speidingspolitik, wurde gegen das concurentiebeleid bzw. die Auffassung eingetauscht, dass die Regionen sich „aus eigener Kraft“ entwickeln müssten. Kennzeichnend für diese Nota ist ihr Streben nach integraler Projektplanung: Politik und Investitionen wurden verknüpft und die Ära der Trennung von Funktionen war beendet.

1991 erschien die Vierde Nota Extra (VINEX), eine Ausarbeitung der vierten Nota. Durch diese Nota wird der Fokus noch mehr auf die Ausführung von Projekten gelegt. Das Konzept einer compacte stad (dt. Kompakte Stadt) wurde noch expliziter zum Ziel, wobei der Bau von Wohnungen um städtische Knotenpunkte (nl. stedelijke knooppunten) herum sowohl in der Randstad als auch in anderen Ballungsgebieten des Landes (zum Beispiel die Knotenpunkte Arnheim-Nimwegen oder Enschede) besonders gefördert wurde. Die um die Städte liegenden landschaftlichen Regionen wurden durch restriktive Maßnahmen geschützt. Teil der Nota war auch die Ausweisung von Neubaugebieten, den sogenannten VINEX-Stadtteile, im ganzen Land. Außerdem bekamen die Provinzen und Gemeinden eine neue Rolle zugewiesen, indem Sie das Geld zur Entwicklung der Neubaugebiete selbst erhielten und damit verantwortlich waren, diese als Projektleiter zu realisieren.

1992 folgt die Nota Landschap, die Zukunftsziele für den ländlichen Raum neu beschrieb. Mit dieser Nota erfolgte ein Schritt vom reinen Erhalt der bestehenden landschaftlichen und ökologischen Werte hin zu einer Methode, wie man Entwicklungen im ländlichen Raum lenken und damit auch möglichmachen kann: der sogenannten cascobenadering. Diese sieht vor, die Landschaft als eine Mischung von hoch- und tiefdynamischen Funktionen zu sehen, wobei ein starkes Gerüst von tiefdynamischen Funktionen (Natur) die Basis für die Entwicklung hochdynamischer Funktionen (Stadt) formen.

2000 bis 2008: Die Entdeckung der Entwicklungsplanung

Raumnutzung anno 2006
Raumnutzung anno 2006
© Historisch Grondgebruik Nederland/Alterra

Das fünfte Raumordnungsprogramm, die vijfde nota von 2001, stand im Zeichen einer neuen Form der Raumplanung, die durch eine Zusammenarbeit zwischen öffentlichen und privatwirtschaftlichen Partnern (en. Public Private Partnership) realisiert werden sollte. Unter dem Motto decentraal wat kann, centraal wat moet (dt. dezentral wo es geht und zentral wo es sein muss) wurden Teilbereiche der Raumplanung dezentralisiert und Teile der Raumplanung privatisiert – ohne jedoch Gelder an diese Dezentralisierung zu binden. Die Entwicklung starker Städten, von Netzwerkökonomien und effizienter Mobilität waren Hauptziele dieses Programmes. In dieser Nota wurden keine Ausbreitungsorte mehr bestimmt sondern rote und grüne Konturen um Städte und besondere Landschaften gezogen. Die Städte durften außerhalb dieser roten Konturen nicht mehr bauen. Innerhalb der grünen Konturen herrschte ein strenges, restriktives Regime. Durch die Hochwassernotstände der 1990er Jahre, in denen ganze Regionen der Niederlande entlang der Maas und dem Rhein evakuiert werden mussten, wurde zum ersten Mal das Ebenenmodell (nl. lagenbenadering) – eine Ausarbeitung der cascobenadering – Teil der niederländischen Raumplanung. In dem Modell wird der Raum in drei Ebenen aufgeteilt: die Untergrund-, die Netzwerk- und die Bebauungsebene. Alle Ebenen verändern sich im Laufe der Zeit, aber nicht alle gleich schnell. Je weniger dynamisch eine Ebene ist, desto schwieriger ist es, auf diesem Niveau einzugreifen. Auf diese Weise versuchte man, den natürlichen geografischen Untergrund Teil der Raumplanung werden zu lassen. Die fünfte Nota wurde 2001 dem Parlament vorgelegt, dort jedoch niemals beschlossen. Diese Nota kennzeichnete sich durch einen Mangel an strategischem und politischem Durchsetzungsvermögens. Außerdem wurden Politik und Finanzierung instrumentell voneinander getrennt. Dies führte dazu, dass diese Nota viele Gegner hatte.

In 2006 wurde ein neues Raumplanungsprogramm eingeführt: die Nota ruimte. In dieser Nota wurde das Motto decentraal wat kann, centraal wat moet (dt. dezentral wo es geht und zentral wo es sein muss) noch stärker betont. Die Nota, die zum ersten Mal in Zusammenarbeit von mehreren Ministerien entstanden war, beschrieb die politischen Ziele bezüglich der Themen Wirtschaft und Naturschutz. Die roten und grünen Konturen um Städte und besondere Landschaften ließ man wieder fallen, das Ebenenmodell blieb jedoch die Basis des Raumplanungsprogramms. Die Politik der Nota ruimte legte viel Wert auf die Beziehung der Niederlande zum Ausland und dem Einhalten von internationalen Verträgen. Der Staat nahm weniger eine kontrollierende und planende und verstärkt eine koordinierende Rolle ein. Die Politik der Genehmigung (nl. toelatingbeleid) veränderte sich in eine Politik der Förderung (nl. ontwikkelingsbeleid) . In dem raumplanerischen Leitbild Randstad 2040 aus dem Jahr 2008 zeigte die niederländische Regierung, wie sie die Randstad weiter entwickeln wollte, um das Ziel einer Stärkung der internationalen Wettbewerbsstellung des Städteringes zu realisieren.

2008 bis heute: Die Raumplanung wird neu organisiert

Im Jahr 2008 trat ein neues Gesetzt der Raumplanung (nl. Wet ruimtelijke ordening, Wro) in Kraft, mit welchem die Verantwortungen der öffentlichen Organe neu definiert und neue raumplanerische Instrumente eingeführt wurden.

2012 erschien dann das vorerst letzte, heute noch geltende Raumordnungsprogramm, mit dem Titel Strukturleitbild für Infrastruktur und Raumordnung (nl. structuurvisie infrastructuur en ruimte). Aufgrund neuer politischer Akzente und (globaler) Entwicklungen – vor allem der weltweiten Wirtschaftskrise – musste die Politik angepasst werden. Die Niederlande sollen bis zum Jahr 2040 wettbewerbsfähig, gut angebunden, lebenswert und sicher sein, so die Zukunftsvision. Exzellente Standortbedingungen für internationale Unternehmen und Spielraum für regionalspezifische Lösungen stehen im Focus der Politik. Im Mittelpunkt der Planung steht der Verbraucher. Investitionen in Projekte werden kritisch ausgewählt und räumliche Entwicklungen mit infrastrukturellen Maßstäben verknüpft. Zudem werden vor allem im Natur- und Landschaftsschutz sowie dem Erholungsbereich viele Einsparungen getroffen. Um den komplexen Verwaltungsapparat der Raumplanung zu vereinfachen werden viele Bereiche dezentralisiert. Im Mittelpunkt dieser Maßnahmen stehen gegenseitiges Vertrauen, eine klare Verteilung von Zuständigkeiten, einfache Regeln und eine selektive Beteiligung des niederländischen Staates. Lokale raumplanerische Maßarbeit und eigene Entscheidungen von Bürgern und Unternehmen bekommen allen Freiraum.

Durch die Dezentralisierung der Raumplanung fehlen in der heute staatlich festgelegten Raumstruktur wichtige Bestandteile der Niederlande wie etwa die Förderung der Randstad, der Erhalt des Grünen Herzens oder die Pflege der nationalen Landschaften, die in früheren Leitbildern oft betont wurden. Hierfür sind nunmehr die zwölf niederländischen Provinzen alleine zuständig.

Autorin: Dagmar Keim
Erstellt: Oktober 2014