Abgeschlossene Forschungsvorhaben des Zentralinstituts für Raumplanung von 1998 bis Ende 1999

1. Zielabweichungsverfahren bei Raumordnungsplänen

Bearbeiterin: Assessorin Christel Schrage

Die Kollision von Planungen oder Maßnahmen mit Zielen der Raumordnung hat immer wieder gezeigt, daß die von den Raumordnungszielen ausgehende strikte Bindungswirkung für bestimmte Fallkonstellationen durchbrochen werden muß. In einzelnen Landesgesetzen wurde daher bereits in den 80er Jahren die Möglichkeit der Abweichung von Raumordnungszielen vorgesehen, um eine flexible Alternative zur Planänderung bereitzustellen. Dieses der Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans nachempfundene Rechtsinstitut war indes lange umstritten, da es keine explizite rechtliche Grundlage im Raumordnungsgesetz des Bundes hatte.

Eine solche bundesrechtliche Regelung wurde erstmals aufgrund des Art.4 Ziff.3 des Gesetzes zur Erleichterung von Investitionen und der Ausweisung und Bereitstellung von Wohnbauland (InvWoBaulG) mit § 5 Abs.5 ROG a.F. getroffen und nunmehr im Rahmen der Novellierung im Raumordnungsgesetz verankert. Seit dem 1. Januar 1998 existieren damit im Raumordnungsgesetz zum einen in § 11 ROG bundesrechtliche Vorgaben für ein Zielabweichungsverfahren, welche durch die Landesgesetzgeber umzusetzen sind. Zum anderen ist mit der Regelung des § 23 Abs.2 ROG eine direkt anwendbare Vorschrift für die Länder vorgesehen, die noch kein Zielabweichungsverfahren in ihren Landesgesetzen statuiert haben.

Die neuen Regelungen werfen eine Vielzahl von Problemen auf. Da eine Reihe von Landesgesetzgebern inzwischen ihrer Regelungsverpflichtung nachgekommen sind, stellt sich die Frage, der Rahmenrechtskonformität dieser Vorschriften. Vor diesem Hintergrund gilt es zunächst die bundesrechtlichen Anforderungen an ein Zielabweichungsverfahren festzulegen sowie daran anknüpfend den Regelungsspielraum der Landesgesetzgeber für die Umsetzung der bundesrechtlichen Vorgaben einzugrenzen.

Die Forschungsarbeit erörtert umfassend die Vorgaben für ein Zielabweichungsverfahren. Sie erstreckt sich insbesondere auf sämtliche landesrechtlichen Regelungen und leistet damit einen wertvollen Beitrag für die praktische Arbeit mit dem Raumordnungsgesetz und den jeweiligen Landesplanungsgesetzen.

Veröffentlichung: Schrage, Zielabweichungsverfahren bei Raumordnungsplänen, Beiträge zur Raumplanung und zum Siedlungs- und Wohnungswesen, Bd. 181, Münster 1998.

 

2. Raumordnungsgebiete nach dem Raumordnungsgesetz 1998. Zugleich eine hypothetische Zuordnung von Festlegungen in nordrhein-westfälischen Raumordnungsplänen

Bearbeiter: Assessor Andreas Lehners

Der Bundesgesetzgeber hat zum 1. Januar 1998 das Raumordnungsgesetz neu gefaßt. Das Raumordnungsgesetz enthält damit erstmals rahmenrechtliche Vorgaben für die Ausweisung von Raumordnungsgebieten. So unterscheidet § 7 Abs.4 ROG begrifflich Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete sowie Vorranggebiete mit der zusätzlichen Wirkung von Eignungsgebieten, die in ihren Voraussetzungen und Rechtsfolgen unterschiedlich beschrieben werden. Der Bundesgesetzgeber hat dabei die in den Landes- und Regionalplänen gebräuchlichsten Festlegungsarten aufgegriffen, mit denen bereits bislang flächenfreihaltende Darstellungen, wie etwa Standorte für Kernkraftwerke, Gebiete für den Rohstoffabbau bzw. für den Schutz von Natur und Landschaft sowie für die Errichtung von Windenergieanlagen getroffen worden sind.

Vor diesem Hintergrund beschäftigt sich die Untersuchung mit den Regelungen der einzelnen Raumordnungsgebietstypen. Nach der Erörterung der gesetzlichen Merkmale widmet sich der Verfasser insbesondere dem raumordnungsrechtlichen Verbindlichkeitsgrad der Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete sowie der Vorranggebiete mit der zusätzlichen Wirkung von Eignungsgebieten, ihrem Anwendungsbereich und ihren rechtlichen Wirkungen. Dabei wird u.a. der Frage nachgegangen, ob den Vorbehaltsgebieten - auch nach den neuen Legaldefinitionen des Raumordnungsgesetzes zu Zielen und Grundsätzen der Raumordnung - Zielcharakter beizumessen ist. Ferner wird für die Gebietskategorie der Eignungsgebiete die inner- und außergebietliche Wirkung geprüft und ihre Einordnung als Ziel oder Grundsatz der Raumordnung untersucht.

Aufgrund der Rahmenrechtsqualität der bundesrechtlichen Vorgaben wird zudem der Bereich der landesrechtlichen Umsetzungsmöglichkeiten angesprochen. Die Untersuchung zeigt sowohl die Gestaltungsspielräume der Landesgesetzgeber für mögliche Regelungen in den Landesplanungsgesetzen als auch die Gestaltungsspielräume der Landesplanungsbehörden für die Ausweisung von entsprechenden Gebieten in den Raumordnungsplänen auf. Sie erstreckt sich auf bestehende und beabsichtigte landesplanerische Gebietsfestlegungen in nordrhein-westfälischen Raumordnungsplänen und leistet damit einen wertvollen Beitrag für den Umgang mit diesen neugeschaffenen Raumordnungsgebieten.

Wie das zuvor vom Zentralinstitut durchgeführte Symposium »Raumordnungsgebiete (Vorbehalts-, Vorrang- und Eignungsgebiete) nach dem neuen Raumordnungsgesetz« zeigte, sind die in dieser Arbeit angesprochenen Rechtsfragen äußerst umstritten. Die in der Untersuchung gewonnenen Befunde sollen die Diskussion auf etwas sichereres Gelände führen. Im Hinblick auf die Umsetzung des Raumordnungsgesetzes in den Ländern und die künftige Ausweisung von Raumordnungsgebieten durch die Landesplanungsbehörden wäre eine Orientierung am Untersuchungsergebnis wünschenswert.

Veröffentlichung: Lehners, Raumordnungsgebiete nach dem Raumordnungsgesetz 1998. Zugleich eine hypothetische Zuordnung von Festlegungen in nordrhein-westfälischen Raumordnungsplänen, Beiträge zur Raumplanung und zum Siedlungs- und Wohnungswesen, Bd. 184, Münster 1998.

 

3. Rechts- und Vollzugsfragen des Raumordnungsverfahrens. Eine Untersuchung zu den bundesrechtlichen Vorgaben zum Raumordnungsverfahren, zu ihrer Umsetzung im nordrhein-westfälischen und brandenburgischen Landesplanungsrecht und zur Verwaltungspraxis

Bearbeiter: Assessor Wolfgang Hopp

Die Planungspraxis der vergangenen Jahre hat gezeigt, daß die Anpassung der raumordnerischen Entwicklungskonzepte an den stetigen Wandel der Nutzungsansprüche immer aufwendiger wird. Die langfristige, gebietsbezogene Raumordnungsplanung wird daher in zunehmendem Maße durch projektbezogene Abstimmungen ergänzt. Bei Großprojekten, zum Beispiel der Planung des Abbaus von Rohstoffen oder der Errichtung von Energieleitungen, hat sich, ausgehend von den süddeutschen Ländern, in der Verwaltungspraxis das Raumordnungsverfahren als ein projektbezogenes Abstimmungsinstrument durchgesetzt. Die zu diesem Instrument vor einigen Jahren ergangenen bundesrechtlichen Regelungen sind durch das Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 zum Teil neu gefaßt, zum Teil in einen neuen Regelungszusammenhang gestellt worden. Dies wirft naturgemäß eine Reihe von Streitfragen auf, denen in dieser Untersuchung nachgegangen wird.

Zunächst geht die Untersuchung auf die begrifflichen Voraussetzungen ein. Alsdann wird der kompetenzrechtlichen Einordnung der bundesrechtlichen Regelungen zum Raumordnungsverfahren nachgegangen, einer Problematik, die durch die verschärften verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Rahmengesetzgebung besondere Bedeutung gewonnen hat. Den Schwerpunkt der Untersuchung bildet die Auslegung der rahmenrechtlichen Regelungen zum Raumordnungsverfahren, insbesondere des § 15 ROG und der Raumordnungsverordnung. Eingehend beschäftigt sich die Untersuchung vor allem mit der Raumverträglichkeitsprüfung, die den Kern des Raumordnungsverfahrens darstellt. Daran anknüpfend wird die landesrechtliche Ausgestaltung des Raumordnungsverfahrens am Beispiel von Nordrhein-Westfalen und Brandenburg dargelegt; dabei wird geprüft, welche Regelungen aufgrund des neuen Raumordnungsgesetzes der Änderung bedürfen. Eine Erörterung der praxisrelevanten Rechtsschutzproblematik schließt den rechtsdogmatischen Teil der Untersuchung ab. Die rechtlichen Überlegungen werden durch die Ergebnisse einer empirischen Untersuchung zur praktischen Bewährung des Raumordnungsverfahrens ergänzt.

In der vorliegenden Forschungsarbeit werden die einschlägigen rechtlichen Probleme des Raumordnungsverfahrens umfassend erörtert und zum Teil durch empirische Befunde untermauert. Damit wird ein wertvoller Beitrag für das Verständnis dieses wichtigen Instruments der Raumordnung und seine praktische Anwendung geleistet.

Veröffentlichungen: Hopp, Rechts- und Vollzugsfragen des Raumordnungsverfahrens. Eine Untersuchung zu den bundesrechtlichen Vorgaben zum Raumordnungsverfahren, zu ihrer Umsetzung im nordrhein-westfälischen und brandenburgischen Landesplanungsrecht und zur Verwaltungspraxis, Beiträge zur Raumplanung und zum Siedlungs- und Wohnungswesen, Bd. 186, Münster 1999. Hopp, Das Raumordnungsverfahren im Spiegel geänderter bundesrechtlicher Vorgaben, Natur und Recht 2000, S. 301 ff.

 

4. Landesplanerische Untersagung. Eine Untersuchung zu den bundesrechtlichen Vorgaben des § 12 ROG und den landesrechtlichen Ausgestaltungsmöglichkeiten

Bearbeiter: Assessor Hendrik Schoen

Mit dem am 1. Januar 1998 durch das Bau- und Raumordnungsgesetz in Kraft gesetzten § 12 ROG, der die amtliche Überschrift »Untersagung raumordnungswidriger Planungen und Maßnahmen« trägt, hat der Bundesgesetzgeber das bisher in § 7 ROG a.F. verankerte Sicherungsmittel der landesplanerischen Untersagung neu geregelt. Den Landesgesetzgebern wird rahmenrechtlich die Schaffung einer Rechtsgrundlage für die Untersagung solcher Planungen, Maßnahmen und Zulassungsentscheidungen vorgeschrieben, denen Ziele der Raumordnung entgegenstehen, oder die die spätere Verwirklichung von erst in Aufstellung befindlichen Zielen der Raumordnung gefährden. Die Umsetzung der bundesrechtlichen Vorgaben gibt den Landesplanungsbehörden ein Mittel an die Hand, dessen Wirkungen im Einzelfall - man denke nur an die Untersagung einer gesamten Bauleitplanung - ganz gravierend sein können. Zwar war auch in § 7 ROG a.F. eine landesplanerische Untersagung rahmenrechtlich vorgesehen, jedoch enthält § 12 ROG zahlreiche Modifikationen und Novationen. So tritt neben die bekannte befristete Untersagung zum Schutze in Aufstellung befindlicher Ziele der Raumordnung eine unbefristete Untersagungsoption, wenn raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen schon verbindliche Ziele der Raumordnung entgegenstehen. Ferner werden nunmehr auch Zulassungsentscheidungen als möglicher Gegenstand einer Untersagung benannt.

Vor diesem Hintergrund galt es im Rahmen der Untersuchung die Bestimmungen des § 12 ROG differenzierend zu betrachten und die sich ergebenden Gestaltungen und Gestaltungsmöglichkeiten der Länder zu erläutern. Bei der Auslegung des Bundesrechts greift der Verfasser die Gesetzessystematik auf und unterscheidet zwischen unbefristeter und befristeter Untersagung. Den bundesrechtlichen Neuerungen widmet er dabei ein besonderes Augenmerk. Im landesrechtlichen Teil der Arbeit werden die abstrakten Gestaltungsmöglichkeiten der Länder sowie die existenten, nur teilweise schon auf dem geänderten Rahmenrecht beruhenden Untersagungsvorschriften näher dargestellt.

Mit der vorliegenden Untersuchung wird ein grundlegender Beitrag zur Durchdringung der rechtlichen Probleme einer landesplanerischen Untersagung geleistet. Daher ist zu hoffen, daß ihre Ergebnisse bei der größtenteils noch ausstehenden landesgesetzgeberischen Umsetzung des neugefaßten Rahmenrechtes, aber auch bei der anschließenden Auslegung des Landesrechts Berücksichtigung finden werden.

Veröffentlichungen: Schoen, Landesplanerische Untersagung. Eine Untersuchung zu den bundesrechtlichen Vorgaben des § 12 ROG und den landesrechtlichen Ausgestaltungsmöglichkeiten, Beiträge zur Raumplanung und zum Siedlungs- und Wohnungswesen, Bd. 187, Münster 1999. Schoen, Bundesrechtliche Vorgaben zur landesplanerischen Untersagung und Mittel zur Sicherung städtebaulicher Planungsabsichten - eine vergleichende Betrachtung, Natur und Recht 2000, S. 138 ff.

 

5. Genehmigung der Linienführung gem. § 37 Abs.6 StrWG NW

Bearbeiter: Assessor Dr. Peter Henke

Auf der Grundlage des sog. Bedarfsplans für Bundes- oder Landesstraßen erarbeitet die Straßenbauverwaltung die Linienbestimmung für eine Straße. Im Verfahren zur Bestimmung der Linienführung beteiligt die Straßenbaubehörde in Nordrhein-Westfalen - unter Verzicht auf ein projektbezogenes Raumordnungsverfahren und ein GEP-Änderungsverfahren - die Regionalplanung als Träger öffentlicher Belange. Das Verkehrsministerium genehmigt gem. § 37 Abs.6 S.1 StrWG NW die abgestimmte Planung für Landstraßen in der Baulast der Landschaftsverbände. Dabei kann es die Genehmigung gem. § 37 Abs.6 S.2 StrWG NW versagen, wenn das Vorhaben mit der Planung des Landes nicht in Einklang steht.

Fraglich ist, wie der Begriff der Planung des Landes in § 37 Abs.6 S.2 StrWG NW auszulegen ist. Dabei ist von besonderer Bedeutung, ob bei der Auslegung des Begriffs neben den Aspekten der Landesplanung auch natur- und wasserschutzrechtliche Aspekte Berücksichtigung finden können, die zu einer Versagung der Genehmigung führen können. Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund des Verzichts auf eine raumordnerische Projektprüfung in Nordrhein-Westfalen zu überprüfen.

Die Studie wurde Ende 1999 abgeschlossen.

 

6. Rechtliche Bewertung des Planzeichens »Allgemeine Freiraum- und Agrarbereiche«

Bearbeiterin: Jana Lorenz

Die Verordnung über Gegenstand, Form und Merkmale des Planungsinhalts der Landesentwicklungspläne, Gebietsentwicklungspläne und Braunkohlenpläne (3. DVO zum Landesplanungsgesetz NW) sieht in der Anlage 1 unter A die Beschreibung des Gegenstandes und der Form von Planzeichen vor. Unter Ziff.2 (Freiraum) ist als a) das Planzeichen »Allgemeine Freiraum- und Agrarbereiche« aufgeführt. Es bestehen Unsicherheiten bei diesem Planzeichen insofern, als der landesplanerische Zielcharakter nicht eindeutig zu sein scheint. Die Interpretationen reichen von positiver Zielbestimmtheit (z.B. als landwirtschaftlicher Vorrangraum) bis zur Negierung eines eigenständigen Zielcharakters (allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich als landesplanerische Restkategorie).

Aus Sicht des Landes ist eine Untersuchung über die Zielqualität und die Bindungswirkungen dieses Planzeichens der 3. DVO zum Landesplanungsgesetz NW von Interesse. Die Klärung dieser Frage ist von Bedeutung für Abwägungsvorgänge dieser Raumkategorie mit konkurrierenden Raumnutzungen, speziell mit Abgrabungsinteressen.

Die Studie wurde Ende 1999 abgeschlossen.

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